Türk İşi Özelleştirme: Türk Telekom A.Ş. Tüpraş ve Çimento Fabrikalarının Özelleştirilme Süreçlerinde Politika Mobilizasyonu ve Düğüm Noktaları

Türk İşi Özelleştirme:
Türk Telekom A.Ş. Tüpraş ve Çimento Fabrikalarının Özelleştirilme Süreçlerinde Politika Mobilizasyonu
ve Düğüm Noktaları

I. Giriş

Dar anlamda özelleştirme, kamu sektörü varlıklarının satışı olarak tanımlanabilir, ya da bu tanıma alternatif olarak bu konuyla ilişkili bazı politikaların dâhil edilmesi olarak özelleştirme daha geniş anlamda ifade edilebilir (Jackson ve Price, 1994, s.4). “Verimliliğin (efficiency) bir aracı olarak görülen özelleştirme yirmi yılı aşkın bir süredir gelişmiş ve gelişmekte olan ekonomilerin dikkatini çekmeyi başarmıştır. Özelleştirme hareketi, ilk olarak, General Pinichet’in askeri hükumeti önderliğinde ekonomik büyüme aracı olarak 1974 yılında Şili’de ortaya çıktı; fakat popülaritesini Bileşik Krallık’ ta Teacher’in uygulamalarıyla kazandı. Sovyet Blok’unun düşmesinden sonra kitlesel özelleştirmeler, sosyalist ekonomilere özel mülkiyet kurma ve serbest piyasa yapıları oluşturma konusunda yardımcı oldu. Türkiye de küresel piyasaya uyum sağlamak amacıyla özelleştirme programlarına 1986 yılı itibariyle başlayan bir ülkedir. Türkiye küresel ekonomiye uyum sağlamak konusunda büyük ölçüde başarıya ulaşmış olsa da özelleştirme konusunda aynı başarıyı elde ettiği söylenemez” (Ertuna, 1998, s3).

Ertuna’nın da belirttiği gibi, geniş anlamda özelleştirmenin amaçları:

  • “Verimliliği artırmak
  • Yönetim (management) tekniklerini geliştirmek
  • Firmaların rekabet güçlerini artırmaktır” (1998, s3).

Yukarıda da belirtildiği gibi Türkiye’de özelleştirme programlarının yürürlüğe girmesi 1980’lerin sonlarına doğru ivme kazanmıştır; fakat 1990’lara kadar özelleştirmeye ilişkin hukuki düzenlemelerin eksikliğinden ve özelleştirme girişimlerinin yargıya takılmasından dolayı özelleştirme gelirleri belli seviyenin üzerine çıkamamıştır. Türkiye’nin özelleştirme ile ilgili hukuki alt yapı oluşturma çalışmalarından dolayı, özelleştirme programına dâhil edilmiş ve özelleştirilmeleri halinde kayda değer gelirler sağlayacak olan Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KİT’lerin) özelleştirilmeleri 2000’leri bulmuştur. Aslına bakılacak olursa özelleştirmelerin gecikmesindeki bir diğer önemli engel de sendikaların ve bireylerin sık sık özelleştirme karşıtı olarak yargı yoluna başvurmalarıydı (Epikman, 2007, p59). Bir başka deyişle yargının özelleştirmeler karşısında düğüm noktaları (veto points) oluşturmasıydı. Özeleştirme yasasında, 2983 no’lu kanunda, yapılan değişikliklerden önce düğüm noktası oluşturan kurum Anayasa Mahkemesi iken düzenlemelerden sonra düğüm noktası oluşturan kurum değişmiş ve bu isim Danıştay olmuştur; fakat her iki kurumun da özelleştirmeler karşısındaki tutumu sektörlerin kritikliğine göre zaman zaman değişiklikler göstermiştir. Örneğin, çimento fabrikalarının özelleştirme süreçlerinde herhangi bir iptal kararına rastlanmazken Türk Telekom AŞ (TTAŞ) ve Türkiye Petrol Rafineleri AŞ’nin özelleştirme süreçlerinde bu iki kurum tarafından önemli engeller çıkarıldığı gerçeği yadsınamaz.

Bu makalenin temel amacı, görece daha önemsiz bir sektöre ait olan, çimento fabrikalarının ve TTAŞ (Türk Telekom AŞ.) ve TÜPRAŞ’ın (Türkiye Petrol Rafinerileri AŞ) özelleştirme süreçlerini politika mobilizasyonu[1] (policy mobilization) ve kurumsal düğüm noktaları (instituonal veto points) bazında incelemektir.

II. Çimento Fabrikalarının Özelleştirilme Süreci

Türkiye’de 1980 yılından itibaren liberal ekonomi politikalarının uygulanmaya başlamasıyla dışa açılma, devletin ekonomideki, özellikle sanayi sektöründeki sınai ve ticari aktivitesinin en aza indirilmesine yönelik politikalar ön plana çıkmıştır. Türk çimento sektöründe faaliyet gösteren kamu kurumlarının özel sektöre devredilme gerekçesi, sektörde rekabet ortamı yaratarak serbest piyasa ekonomisinin işlerliğini sağlamaktadır (Korkut, 2008, s95) ve bunun bir sonucu olarak özelleştirme girişimleri başlamıştır. 1989 yılının Ocak ayında ÇİTOSAN’ın (Türkiye Çimento ve Toprak Sanayii Ticaret A.Ş.) sahip olduğu beş çimento fabrikası Fransız firması Societe Ciment Francais tarafından 256 milyar TL’ye  (105 milyon dolar) satın alındı (Karataş, 2001, s.96). 1989 yılında SCF Afyon çimento fabrikasının %51’lik hissesini ve bunun yanında Ankara, Balıkesir, Söke ve Trakya çimento fabrikaların hisselerinin tamamına yakınını 105 milyon dolar karşılığında satın aldı. Bundan sonra özelleştirme çalışmaları devam etti ve Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu tarafından Çorum, Trabzon, Sivas, Gaziantep, Denizli, İskenderun, Aşkale, Bartın, Ladik ve Şanlıurfa çimento fabrikaları özelleştirildi. Bu özelleştirilmelerle 1994 yılının sonunda 21 çimento fabrikası özelleştirilmiş oldu. 1996 yılında Elazığ, Gümüşhane, Kars Lalapaşa ve Van çimento fabrikaları 1997 yılında Ergani çimento fabrikası, 1998 yılında ise Kurtalan çimento fabrikası özelleştirildi ve bu özelleştirmelerle çimento fabrikalarının özelleştirme sürecinde sona gelinmiş olundu (İpek & Aydın, s.11). Bu özelleştirmeler sonucunda da çimento sektöründeki devlet tekeli sona ermiş oldu. Bunun yanında bu sektörde kamu işçisi olarak çalışanlar görevden alınmalardan dolayı fazlasıyla mağdur oldular ki bu durum Tansel’in deyimiyle işçiler için kazanç ve refah kaybı anlamına gelmekteydi. (2002, s.16).

III. Türk Telekominakikasyon A.Ş.’nin Özelleştirilme Süreci

Türkiye’nin telekomünikasyon operatörü TTAŞ’nin özelleştirilmesi uzun süre ülkenin gündemini meşgul etmiştir; fakat düzenleyici (yasal) alt yapının eksikliği nedeniyle bu süreç fazlasıyla sekteye uğramıştır. 1990’lı yıllarda özelleştirmeyle ilgili çıkarılan yasalar muhalefet partileri tarafından birçok kez Anayasa Mahkemesi’ne götürüldü ve mahkemeden sürekli olarak yasaların iptali kararı çıktı (Angın, 210, s.49). Tansu Çiller PTT’nin T’sinin satılması ile yaklaşık 14-16 milyar dolar olan iç borcun ödenebileceğini savunmaktaydı (Bila, 2005); fakat bu düşünce Mümtaz Soysal tarafından güçlü bir muhalefetle karşılaştı. Soysal yasayı Anayasa mahkemesine taşıdı ve mahkeme özelleştirmenin yolunu açan kararları iptal ettti.

24 Nisan 1995’te yürürlüğe sokulan 4000 sayılı kanun telekomünikasyon servislerinin ana firmadan ayrılmasının önünü açmıştı. Bu kanunu 1995 yılında yürürlüğe sokulan 4107 sayılı kanun izledi ve bu kanun da TTAŞ’nin %49’luk hisselerinin özelleştirilebilmesinin yolunu açtı. Buna karşın Anayasa Mahkemesi bahsedilen kanunların “kritik maddelerini”, TTAŞ’nin değeri ve satış koşullarında çok fazla takdir yetkisi sağlayacağı gerekçesiyle iptal etti (Angın, 2010, s. 49). Bu iptal kararının hemen ardından hükumet 4107 sayılı kanun tasarısını hazırladı ve bu tasarı TBMM tarafından kabul edildi. Bu kanun, içerisinde başbakan ve bazı bakanları da barındıran, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nu TTAAŞ’nin özelleştirilmesinde en fazla söz sahibi olan kişi ve kurumlar olarak ilan etmekteydi; fakat 1996 yılında Anayasa Mahkemesi bu kanunun da iki maddesini iptal etti. Yine bu iptal kararının ardından hükumet kanunun içeriğinde bazı değişiklikler yaparak 4161 sayılı kanunu hazırladı ve kanun TBMM’de onaylandı. Yapılan değişiklikler neticesinde TTAŞ’nin değerini belirleme yetkisi hükumete verilmiş oldu ve Anayasa Mahkemesinin bu kanunu onaylamasıyla birlikte TTAŞ’nin özelleştirilmesinin önündeki engeller ortadan kalkmış oldu (Geriş, 2006, s.126); fakat buna rağmen TTAŞ’nin özelleştirilmesinde bir sona ulaşılamadı.

Neo-liberal dönüşümün bir parçası olarak ve biraz da AB’nin baskılarından dolayı, 2000 yılında TBMM, “telekomünikasyon endüstrisine düzenleyici bir altyapı” oluşturmak amacıyla 4502 sayılı kanunu kabul etmiştir. Türkiye’nin DTÖ’ye (Dünya Ticaret Örgütü) uyum sürecinde temel komünikasyon servislerinin liberasyonu ve AB’nin bir parçası olma çalışmalarının bu kanunun geçirilmesindeki etkileri yadsınamaz nitelikteydi (Atiyas & Doğan, s266). Bu kanunun bir sonucu olarak TTAŞ’nin %33,5’lik hisselerinin satışı için bir ihale yapılması gündemi uzunca bir süre meşgul etti; fakat küresel telekomünikasyon piyasasındaki olumsuz gelişmeler ve Ankara 6. İdare mahkemesinin yürütmeyi durdurma kararından dolayı TTAŞ’nin satışında bir kez daha başarısız olundu.

Bu bağlamda 2002 genel seçimlerinin, daha sonradan özelleştirmenin ‘fanatiği’ sayılacak olan tek parti hükumetinin seçimleri kazanmasından dolayı,  bir dönüm noktası teşkil ettiği gerçeğinin yadsınmaması gerekmektedir (Angın, 2010, s.50). Belirtilen yıldan sonra AKP Türkiye’de neo-liberalizmin en önemli aktörü ve TTAŞ’nin özelleştirilmesi hükumetin öncelikli gündemi haline gelmiştir. Bu süreçte, yukarıda da belirtildiği gibi, AB baskılarının önemli bir payı vardı (Angın, 2010, s.50) ki bu da Türkiye için yukarıya doğru bir âdem-i merkezileşme (upward decentralization) ve Türk hükumeti için politika serbestisi kaybı anlamına gelmekteydi.

Kasım 2003’te Bakanlar Kurulu kararıyla TTAŞ hisselerinin %51’nin blok satış yöntemi, geri kalan kısmının ise halka arz yöntemiyle satılması öngörülüyordu. 2004 yılında çıkarılan 5189 sayılı kanun da yabancı sermayenin ortaklık üst limitini ortadan kaldırmaktaydı. Ekim 2004’te ise Bakanlar Kurulu kararıyla TTAŞ hisselerinin %55’inin blok satış yöntemiyle satılması öngörülmüştü (Atiyas & Doğan, 2010, p.265).

Türk Telekom’un %55’inin satısına yönelik özelleştirme stratejisi, geçmişte yaşanan sorunlardan ders alınarak,  yoğun bir hazırlık ve planlama döneminden sonra oluşturulmuştur. Global telekomünikasyon piyasalarının canlandığı bu yeni dönemde, uzun bir hazırlık süreci ile piyasa şartlarına cevap veren bir özelleştirme stratejisi ile 25.11.2004 tarihinden itibaren yayımlanan ilanlarla, Türk Telekom ihale süreci yeniden başlatıldı (Geriş, 2006, ss.119,120). Yerli ve yabancı firmaların katıldığı ihalede Oger Telecoms Ortak Girişim Grubu en yüksek teklifi 6.550.000.000 dolar olarak yaptı. Türk Telekom’un %55 oranındaki hissesinin blok olarak satışına ilişkin nihai devir işlemi ise 25.07.2005 tarih ve 2005/9146 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 02.08.2005 tarih ve 25894 sayılı Resmi Gazete ’de yayımlanarak yürürlüğe girdi (Geriş, 2006, s.120).

IV. Tüpraş’ın Özelleştirilme Süreci

Türkiye’nin en büyük endüstrisi olan TÜPRAŞ 16 Kasım 1983’te bir KİT olarak kurulmuştur ve yıllık 28.1 milyon ton ham petrol kapasitesiyle faaliyet göstermektedir (Angın, 2010, s.61). Bu kısımda ise önemli bir sektörde hizmet veren TÜPRAŞ’ın özelleştirilme süreci incelenecektir.

TÜPRAŞ’ın özelleştirilme süreci 1990 yılında, şirketin hisselerinin Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı’nın 13.07.1990 tarih ve 90/3 sayılı kararı ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na devredilmesi ile başlamıştır. Bu süreci, 2000 yılında  %34.24 “A Tipi” hisselerin ISE ve Londra Menkul Kıymetler Borsası’nda halka arzı ve bu arzın sonucunda 1.105 milyar dolarlık gelir izlemiştir (Angın, 2010, s.62). 2003 yılında, iktidarda olan Adalet ve Kalkınma Partisi, yılın 2. Çeyreğinde TÜPRAŞ’ın özelleştirme ihalesi sürecinin başlayacağını açıklamıştır. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, 7 Haziran 2003 günü gazetelere ilan vererek ihale sürecini başlatmıştır. İhalede “TÜPRAŞ’ın, yüzde 65.76’sına tekabül eden hissesinin blok satış yöntemi ile özelleştirileceği belirtilmiştir. İhaleye çıkıldıktan sonra Petrol-İş Sendikası, Haziran 2003’te İdare Mahkemesine başvurarak, TÜPRAŞ’ın mevcut yüzde 65.76 oranındaki kamu hissesinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin ihalenin yürütülmesinin durdurulması talebinde bulunmuştur. 2 Ocak 2004 tarihinde Petrol-İş Sendikası’nın Ankara 12. İdare Mahkemesinde açmış olduğu yürütmeyi durdurma istemli dava, mahkeme tarafından reddedilmiştir. Bu mahkeme kararından sonra 13 Ocak 2004 tarihinde yapılan değerlendirme sonucunda, TÜPRAŞ’ın %65,76 kamu payının, 1.302 milyon dolar bedelle Efremov Kautschuk GMBH’ye ihale şartnamesi çerçevesinde satılmasına karar verilmiştir. İhalenin gerçekleşmesinin ardından Özelleştirme İdaresi Başkanlığı TÜPRAŞ’ın yüzde 65.76 oranındaki hissesinin satışına ilişkin ihale sonucunu, rekabet açısından izin almak üzere Rekabet Kurumu’na bildirmiştir. Rekabet Kurumundan izin alınması ile Özelleştirme Yüksek Kurulu, 9 Şubat 2004 günü itibarı ile satışın gerçekleşmesini onaylamıştır ve karar 11 Şubat 2004 günü Resmi Gazete ‘de yayımlanmıştır. Fakat 17 Şubat 2004 tarihinde Petrol İş Sendikası, TÜPRAŞ’ın satılmasına dair Özelleştirme Yüksek Kurulu kararının iptali istemiyle, Ankara 10. İdare Mahkemesi’nde dava açmıştır. Dava dilekçesinde “TÜPRAŞ’ın kamu hazinesine yük olmak bir yana yatırımlarını bile kendi öz kaynakları ile gerçekleştirdiğine işaret edilerek, devletin toplam vergi/fon gelirlerinin yaklaşık olarak yüzde 20’sine yakın bir kısmını tek başına karşılayan bir şirket olarak TÜPRAŞ’ın kamu giderine yol açmadığı sabit olduğundan, yasa ile belirlenen kamu giderini azaltmak amacı olayımızda söz konusu olmadığı ve TÜPRAŞ’ın ekonomik karlılık gerekçesiyle de satılamayacağı kaydedilmiştir.” 25 Mayıs 2004 günü, Ankara 10. İdare Mahkemesi, Petrol İş Sendikası’nın açmış olduğu davada satışın yürütmesinin durdurulmasını karara bağlamıştır. 3 Haziran 2004 günü “Petrol İş Sendikasınca, Ankara 10’uncu İdare Mahkemesinde ihale komisyonunun kararının iptali istemi ile açılan dava, esastan görüşülerek, ihalenin iptaline karar verilmiştir. Mahkeme’nin iptal kararıyla birlikte TÜPRAŞ’ta satış sözleşmesinin imzalanması olanağı hukuki olarak ortadan kalkmıştır. Mahkemenin iptal kararına karşı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Danıştay’da dava açmıştır. Danıştay’da açılan dava 22 Haziran 2004 tarihinde sonuçlanmış ve Danıştay, Ankara 10. İdare Mahkemesi’nin TÜPRAŞ’ın satışına ilişkin ret kararını uygun bulmuştur. Bu karar ile birlikte TÜPRAŞ’ın özelleştirilmesi iptal edilmiştir. Aralık 2004’te Özelleştirme İdaresi Başkanlığı TÜPRAŞ’ın yeniden ihale edilmesi için çalışmalara başlayacağını belirtmiştir; fakat Petrol-İş Sendikası özelleştirilmeyle ilgili atılacak her adımda yargı yoluna başvuracağını belirtmiştir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, 3 Mart 2005 günü, TÜPRAŞ hisselerinin yüzde 14.76’sını Borsa Toptan Satışlar Pazarı’nda satmıştır. Bu satışın ardından Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın sahip olduğu TÜPRAŞ hisse senetlerinin oranı yüzde 65.76’dan, yüzde 51’e düşmüştür. Bu satışın ardından Petrol İş Sendikası tarafından satışın iptali için Ankara 12. İdari Mahkemesinde yürütmenin durdurulması istemiyle dava açılmıştır. 23 Mayıs 2006 tarihinde mahkeme kararını açıklamış ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın TÜPRAŞ’ın yüzde 14.76’lık hissesinin İMKB Toptan Satışlar Pazarı’nda satışa ilişkin kararını iptal etmiştir. Bunun öncesinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığı blok satışın 12 Eylül 2005 tarihinde yapılacağını ilan etmiştir ve ihaleyi 4 Milyar 140 Milyon Dolar teklif veren Koç Holding-Aygaz-Opet-The Shell Company of Turkey Ltd-Shell Oversesas Investment B.V Ortak Girişim Grubu kazanmıştır. İhalenin ardından 14 Eylül 2005 tarihinde Petrol İş Sendikası, ihalenin iptali istemiyle Danıştay’da dava açmıştır. Danıştay 16 Aralık 2005 tarihinde Petrol İş Sendikasının yürütmeyi durdurma istemini oybirliği ile reddetmiştir. Bu kararın ardından 26 Ocak 2006 tarihinde Koç-Shell Ortak Girişim Grubu, TÜPRAŞ hisselerinin yüzde 51’i için vermeye taahhüt ettiği 4 milyar 140 milyon doları Özelleştirme İdaresi Başkanlığının hesabına yatırmış ve TÜPRAŞ’ın yüzde 51’lik hissesinin devri gerçekleşmiştir. Petrol İş Sendikası Danıştay 13. Dairesinde açtığı dava, mahkeme tarafından yürütmeyi durdurma açısından reddedilince, bu kez Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyize gitmiştir. 3 Şubat 2006 “Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, TÜPRAŞ’ın yüzde 51’lik hissesinin Koç-Shell Ortak Girişim Grubu’na 4 milyar 140 milyon dolara satışını durdurmuştur. Bu kararın ardından Danıştay 13. Dairesi ihale şartnamesi, ihale komisyonun kararı ve blok satışın kararını esastan görüşmek üzere 25 Nisan 2006 tarihinde toplanmasına kararı alınmıştır. 9 Mayıs 2006’da toplanan Danıştay 13. Dairesi Petrol-İş Sendikası tarafından açılan davayı reddetmiştir. Bu kararın ardından TÜRPAŞ’ın yüzde 51’lik blok satışı süreci sona ermiştir (Epikman, 2007, ss 78-89).

V. Değerlendirme

A)     Politika Mobilizasyonu

Politika mobilizasyonu bireylerin “kara kutu” ’ya  (black box) erişim ve problemleri için çözüm talep etme süreçlerini kapsar. Aynı zamanda bir politikaya ve/veya karara karşı oluşan tepki/direniş de terimin kapsadığı anlamlar içerisindedir. Bunlara ek olarak politika mobilizasyonunda problem tanımı ve problemi tanımlayan kişi/kurum büyük önem arz etmektedir. Bu bölümde yukarıda belirtilen üç sektöre yönelik özelleştirme süreçlerindeki politika moblizayonu ve bu mobilizasyonun sektörler arasında neden farklılık gösterdiği tartışılacaktır.

Dünya çapında büyük önem ve kritiklik arz eden telekomünikasyon sektörü, Türkiye’de, özelleştirme sürecinin sonuna kadar TTAŞ’nin elindeydi. Bu sebeple ordu dahi, askeri telekomünikasyon servislerinin TTAŞ çatısı altında toplandığı ve bu kurumun özelleştirilmesinin ciddi sakıncalar içerdiği gerekçesiyle, TTAŞ’nin özelleştirilmesine karşı çıkmaktaydı (Angın, 2010, ss. 50-51). Bir başka deyişle firmanın işçileri ve diğer bireylerin ötesinde ülkedeki kurumlar da politika mobilizasyonu sürecinin bir parçası olarak görülebilmekteydi. Buna ek olarak, TTAŞ işçilerinin yapmış olduğu grevler de politika mobilizasyonunun bir parçası olarak değerlendirilebilir. Özelleştirmeden sonra yapılan iş bırakma eyleminin Türk ekonomisine azımsanmayacak seviyede zarar verdiği yadsınmayacak gerçekler arasındadır. Bütün bunların yanında TTAŞ’nin yabancı bir firmaya satılmış olması da ciddi eleştirilerin odak noktası olmuştur. Bu derece önemli bir sektörde hizmet veren bir kurumun yabancı bir firmaya satılmış olması güvenlik sorunları yaratacağı gerekçesiyle ciddi bir hata olarak addedilmiştir. Birçok bilim insanı yapılan hatanın altını, Rusya ve Batı Avrupa ülkelerinin, Almanya ve Fransa gibi, stratejik sektörleri kontrol altında tutmasını örnek göstererek, çizmiştir (Angın, 2010, s.56). Kılıçdaroğlu (CHP milletvekili) gibi isimlerin ise yapılan ihalenin şeffaflığını ve yasallığını tartışması politika mobilizasyonu sürecine başka bir örnek teşkil etmektedir. Bu durum da zihinlerde bazı meclis üyelerinin bile TTAŞ’nin özelleştirilmesini fazlaca ciddiye aldığı ve bu karara karşı çıktığı; bu karşı çıkışın da Türkiye yurttaşlarının halet-i ruhiyesini etkilediği gerçeğinin canlanmasına sebebiyet vermektedir.

Yukarıda da belirtildiği gibi bir diğer sorunlu özelleştirme süreci TÜPRAŞ’ın özelleştirme süreci olarak karşımıza çıkmaktadır. Özelleştirme süreci devam ederken verilen kararların iptal edilmesine yönelik birçok davanın açıldığını belirtmiştik ki yine belirtildiği gibi bu davaların neredeyse tamamı Petrol-İş Sendikası tarafından açılmıştır. Bunun yanında özelleştirmenin nihayet bulmasından sonra bile Petrol-İş sendikası tarafından özelleştirme karşıtı işçi eylemlerinin örgütlendiğini belirtmek gerekir. Aliağa, İzmit, Batman ve Kırıkkale rafinerilerinde örgütlenen eylemler bu duruma örnek teşkil etmektedir. Bu da insanlar arasında bu derece kritik bir sektörün özelleştirilmesinin Türkiye için faydalı olmadığının anlaşılmasına ön ayak olacak niteliktedir.

Çimento fabrikalarının özelleştirilme sürecinde ise bu tür grev ve eylemlerin olmayışı dikkatleri çeken bir noktadır. Bir başka deyişle, çimento fabrikalarının özelleştirilmesinden sonra da işsizlik veya kazanç ve refah kaybı gibi sorunlar (Tansel, 2002, ss. 15-16) baş göstermiştir; fakat bu özelleştirmeler karşısında kayda değer bir politika mobilizasyonu olmamıştır. Yapılan satışların bir kısmının yabancı firmalara olmasına karşın hiçbir Türkiye yurttaşının ve muhalefet partisinin, yapılan özelleştirmelerin Türkiye’ye uygun olmadığı gerekçesiyle, yargıya başvurmamış olması da yadsınamayacak gerçekler olarak göze çarpmaktadır. TÜPRAŞ ve TTAŞ örneklerinin aksine çimento fabrikası işçilerinin yeterince örgütlü olmaması da işçilerin pazarlık güçlerinin (bargaining power) düşük olmasına ve bu nedenle özelleştirmelerin kolayca bir sona ulaşmasına bir başka neden olarak gösterilebilir. Hatta bir adım daha öteye giderek, çimento sektörünün görece daha önemsiz ve kârlılığının düşük olması vesilesiyle özelleştirme kararlarına karşı yeterli mobilizasyonun olmadığı da çimento fabrikalarına yönelik özelleştirme politikalarının başarıya ulaşmasında bir etken olarak sayılabilir. Tüm bu sebeplerden ötürü, hükumetin çimento fabrikalarına yönelik özelleştirme politikaları sekteye uğramamıştır gibi bir sonuca varmak zor olmayacaktır. TÜPRAŞ ve TTAŞ özelleştirme süreçlerinde birçok tepkiyle karşılaşılmasının, karara karşı mobilize olunmasının ve “kara kutu” ’ya erişilebilmesinin en büyük sebeplerinden biri de bahsedilen pazarlık gücü olduğu akıllarda tutulması gereken bir noktadır.    

Bahsi geçen bu özelleştirmelerde karşılaşılan politika mobilizasyonu, özelleştirmelerin zamanlaması ile de yakından ilişkilidir. Bazı girişimlerin güncelliğini korumasına rağmen, çimento fabrikalarının özelleştirilme süreçleri daha erken yıllarda yapılmıştır. Bu yıllarda, medyanın görece daha az yaygın olduğu bir dönemde, özelleştirmelerin kusurlarına ilişkin bilinç oluşturmak daha zor olmuştur. Bunun yanında çimento fabrikalarının özelleştirilmesiyle alakalı önemli köşe yazarları ve bilim insanlarının bilinç oluşturma çabası TTAŞ ve TÜPRAŞ özelleştirmelerine kıyasla daha eksik kalmıştır. Buradan da varılacak sonuç yukarıda da belirtildiği gibi problem tanımının/problemi tanımlayanın politika mobilizasyonuna büyük etkisi vardır. Çimento fabrikalarının özelleştirilmesiyle ilgili çıkan birkaç haberden başka medyaya yansıyan bir karışı çıkışın olmaması ve bu konuyla ilgili yeterince makalenin yayımlanmamış olması, bir başka deyişle problemin yeterince açık bir şekilde tanımlanmamış olması, 1990’larda bir politika mobilizasyonunun ortaya çıkmasına engel teşkil etmiştir.

Problem tanımı/tanımlayıcısı tartışmasına ek olarak, eğer özelleştirmelere ilişkin değerlendirme burada son bulursa, özelleştirmeye verilen desteği anlamakta güçlük çekilebilir. Bu türden bir destek öncelikle ideolojik bakış açısına göre anlaşılabilir; fakat burada altı çizilmesi gereken bir başka etken daha baş göstermektedir. Şöyle ki, özelleştirme politikalarına ihtiyaç duyulmamasına rağmen, bu politikalar kamu için çok faydalıymış gibi gösterilebilir. Böyle bir durumda problem tanımlayıcı aktör hükumettir ve hükumet, insanları, bir sorun varmışçasına, mobilize edebilir ki bu durum Türkiye’de özelleştirme çabaları için tanımlayıcı bir rol üstlenebilir; çünkü bahsedilen özelleştirme süreçlerinde hükumet ve yandaş medya tarafından yapılan propagandalar yadsınmayacak seviyedeydi. Buru durumun sonucu olarak da özelleştirmeleri destekleyen bir mobilizasyon sağlandı ve ortaya çıkan son durum da çift taraflı bir mobilizasyon sürecini tecrübe etmemize yol açtı (özelleştirmeye kaşı çıkan ve bu eylemleri destekleyen mobilizasyon).

B)     Düğüm Noktaları

Düğüm noktaları, dar anlamda, başkanlar gibi reddetme yetkisine sahip kişiler veya mahkemeler gibi yine reddetme yetkisine sahip kurumlar olarak tanımlanabilir. Düğüm noktalarına eklenebilecek bir diğer bileşen de siyasi partiler olabilir. Tsebelis (1995, 1999), Tsebelis and Chang (2001), Hallerberg and Basinger (1998, 2001), Hallerberg (2001), Bawn (1999) vd. hükumette yer alan parti sayısıyla statükoyu değiştirme arasında ters bir orantı olduğunu savunur. Her bir siyasi parti bir “düğüm noktası” olarak tanımlanabilir ve siyasi parti sayısı ne kadar fazlaysa politika iradesinin bir sonuca ulaşması o kadar zor olacaktır (Crepaz & Moser, s.8). Kanımca siyasi partilerin düğüm noktası oluşturması dolaylı bir etki olarak incelenmelidir. Şöyle ki, siyasi partilerin hükumet tarafından oluşturulan politikaları direk olarak reddetme yetkisi yoktur; bu aktörlerin gücü uygulanan bir politikayı veto yetkisi olan (bu anlamda bir düğüm noktası teşkil eden) bir kuruma götürmekte gizlidir. Türkiye örneğinde de görüldüğü gibi düğüm noktaları çoğunlukla kurumlar ve dolaylı olarak siyasi partilerdir. Makalenin III ve IV. kısımlarında da belirtildiği gibi Türkiye’de düğüm noktası niteliği taşıyan kurumlar idare mahkemeleri, Danıştay ve Anayasa Mahkemesi’dir. Fakat tam da bu noktada, bahsedilen kurumların çimento fabrikalarının özelleştirilme süreçlerinde pasif kalmalarına rağmen TÜPRAŞ ve TTAŞ özelleştirilme gündeminde bu derece rol oynamasının sebebinin sorgulanması gerekmektedir. Aslında bu sorunun cevabının politika mobilizasyonu sürecinde yapılan tartışmadan daha öteye gitmeyeceği aşikârdır. Yani çimento fabrikalarının hizmet verdiği sektörün görece daha önemsiz olması ve daha az kâr sağlaması, diğer kuruluşların ise daha önemli ve kârlı olmaları özelleştirme süreçlerinde düğüm noktalarına takılmalarında farklılık göstermiştir.

Tsebelis (1995, 1999), Tsebelis ve Chang (2001), Hallerberg ve Basinger (1998, 2001), Hallerberg (2001), Bawn (1999) gibi isimlerin ortaya koymuş olduğu teze odaklanıldığı zaman TÜPRAŞ ve TTAŞ’nin özelleştirilme süreçlerinde siyasi partilerin dolaylı düğüm noktası oluşturması engeline takıldıkları gerçeği de billurlaşmaktadır. Çimento fabrikalarının özelleştirilme sürecinde siyasi partilerden bir tepki yükselmemesine rağmen TTAŞ özelleştirilme gündemi ortaya çıktığında, yukarıda belirtildiği gibi, Mümtaz Soysal’ın (1993) çıkarılan yasayı Anayasaya Mahkemesine götürmüş olması siyasi partilerin dolaylı düğüm noktası teşkil ettiğini ispatlar niteliktedir.

VI.  Sonuç Yerine

Belki de Türkiye’nin özelleştirme serüveninden çıkarılması gereken en önemli sonuç özelleştirmenin basitçe devletin mal varlığını “satmak” olmadığıdır. Özelleştirme sadece bir yoğunlaşma değil özel bir ilgi ve hazırlık gerektirir (Ertuna, 1998, s.23)

Bir ülkede özelleştirmeyle ilgili bir adım atmak istendiğinde, gerekli hukuki ortamı oluşturmak için zamana ve itinaya ihtiyaç duyulur. Eğer özelleştirme için gerekli yasal çerçeve hazır değilse, uygulamada başarıya ulaşmak sadece daha iyi teknikler geliştirmek yeterli olmayabilir. Özelleştirme programları parlamentonun da sürece dâhil olmasıyla yasal çerçeveyle başarıya ulaştırılabilir. Durum böyle olduğunda toplumun farklı kesimlerince konsensüse varma olasılığı artacaktır (Ertuna, 1998, s.23) ve eğer yukarıda belirtilen tartışmalar dikkatli bir şekilde analiz edilirse Türkiye Ertuna’nın belirttiği noktalardan fazlaca mustarip olmuştur. Bu bağlamda hükumet ve diğerleri arasında sürekli bir kargaşa ortamı olduğu gerçeği yadsınamaz. Burada diğerlerinden kasıt iptal istemiyle yargı yoluna başvuranlar ve yasaları iptal eden kurumlar olarak tanımlanmalıdır, bir başka deyişle Türkiye’nin özelleştirme sürecinde diğer aktörler, milletvekilleri, işçi sendikaları, Anayasa Mahkemesi, idare mahkemeleri ve Danıştay’dır. Bu durum da Türkiye’nin özelleştirme tecrübesinde politika mobilizasyonunu ve düğüm noktalarını yadsınamaz engeller olarak billurlaştırmaktadır.

Bu tür özelleştirme politikalarında beynelmilel aktörlerin de hesaba katılması gerekmektedir. Buna paralel olarak Türkiye’deki bu özelleştirme süreçlerinde AB, IMF ve DB’nin paylarını görmezden gelmemekte yarar var. Örneğin AB Komisyonu ekonomistlerinden Dir Verbeken Türkiye’nin özelleştirme konusunda hayal kırıklığı yarattığını ve TTAŞ’nin özelleştirilmesinin gerektiğini vurgulamıştır ve bu bu sözlerden sadece bir kaç ay sonra TTAŞ’nin özelleştirilmesi tesadüf değildir (Angın, 2010, s.51). Özelleştirmenin AB tarafından bu denli önemsenmesi, neo-liberal kaygılar güden bu kurum için “rekabet” olgusunun çok önemli olmasından kaynaklanmaktadır. Bunun yanında AB’nin bir bakıma özel yatırım için sınırları ortadan kaldırmak anlamına gelen “sermaye akışını” sağlamak için de özelleştirmeleri desteklediği söylenebilir. Özelleştirme yabancı sermayenin Türkiye piyasalarına girmesini sağlamış ve buna bağlı olarak kârlılık artmıştır ve bu durum da “sermaye akşına” şans tanımıştır; çünkü yukarıda da belirtildiği gibi özelleştirme sadece “devletin mal varlığını satmak” değil aynı zamanda bu konuyla ilgili düzenlemeler yapmaktır. Belirtilen bu düzenlemeler Türkiye’yi yabancı sermaye için çekici kılmıştır ve yapılan özelleştirmelerde, yukarıda da detaylı bir şekilde tartışıldığı gibi, kurumların yabancı firmalara satılmış olması bahsedilen bu durumu somut hale getirmektedir. Şunu da göz ardı etmemek gerekir ki, Türkiye’nin özelleştirmelere bu denli özen göstermesinin bir başka nedeni bahsedilen “sermaye akışının”, yabancı sermayenin ülkeye girişinin yanında AB üyesi olma çabalarıdır. IMF’nin özelleştirme süreçlerine etkileri kısmına gelindiğinde ise bu kurumun Türkiye’nin özelleştirme serüvenine etkisi 1998 yılında imzalanan Yakın İzleme Anlaşması’yla başlar (Doğan, 2006, s. 112). Bu anlaşmaya göre, yukarıda da tartışıldığı gibi, TTAŞ hisselerinin %49’u satılmalıydı. Bu anlaşmadan sonra Eylül 1999’da IMF’ye stand-by anlaşmasını talep eden niyet mektubu gönderildi. Bu anlaşma IMF tarafından da imzalandı ve Türkiye için üç yıllık stand-by kredisi onaylandı. Bu anlaşma özelleştirmeleri ve özelleştirmeler için gerekli olan yasal çerçevenin oluşturulmasını dayatıyordu (bu anlaşmada özelleştirmelerle ilgili olan kısımlar dışında da maddeler tabii ki yer almaktaydı fakat bütünlüğü bozmamak adına burada sadece özelleştirmelerle alakalı olan maddeyi vurguluyorum). Bu stand-by anlaşmasının 2002 yılında sona ermesinden sonra AKP ve IMF arasında 2005 yılında bir stand-by anlaşması daha imzalandı. Bu anlaşmada da yine kamu giderlerinin azaltılması, uygulanacak politikaların da buna göre düzenlenmesi gerektiğini dayatan bir madde bulunmaktaydı. IMF ile imzalanan bu anlaşmalarda özeleştirmeye yapılan vurgunun nedenleri: sürdürülebilir kalkınma ve azaltılmış iç ve dış borçlar yardımıyla enflasyonu kontrol altında tutabilmekti (Doğan, 2006, ss. 112-120). Sonuç olarak bu baskılar özelleştirmeleri hem etkileyen hem de yüreklendiren hamleler olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’nin DTÖ’ye üye bir ülke olmasından kaynaklı olarak bu kurumun özelleştirme politika ve teşviklerinin kritik sektörlerin kritik kurumlarının özelleştirilmesinde önemli etkilere sahip olduğu göz ardı edilmemesi gereken bir başka husustur. Bahsedilen bu durumu akılda tutarak, Türkiye’nin, “network”lerden kaynaklı olarak beynelmilel aktörler tarafından, “politika serbestisi” kaybına uğratıldığı söylenebilir.

Politika mobilizasyonu (özelleştirmeye karşı veya özelleştirme yanlısı olsun) tartışmasını sonlandıracak olursak, mobilizasyonun oluşmasında sektörlerin önemi bu hususta belirleyici etken olarak billurlaşmaktadır. Bu mobilizasyon, TTAŞ ve TÜPRAŞ örneklerinde yüksekken, çimento fabrikalarında toplumun, siyasi partilerin ve sendikaların ilgisini çekmeyi başaramamıştır.

V/B bölümünde belirtilen, Türkiye’deki düğüm noktaları Anayasa Mahkemesi, Danıştay, idari mahkemeler ve siyasi partilerdir. Bu aktörlerin Türkiye’de özelleştirme politikalarını etkilediği görmezden gelinemez. TTAŞ veTÜPRAŞ gibi önemli sektörlerde hizmet veren kurumların özelleştirilmesinde bu kurumların etkisi bir hayli yüksekti.

Son olarak, Türkiye’de özelleştirme programlarının amaçlarına ulaşıp ulaşmadığı konusunun hala tartışma konusu olduğunun belirtilmesi gerekir. Bunun da ötesinde özelleştirmelerin içeriği siyasetçilerin söylemlerinden farklılık gösterdiği tespiti de yapılabilir. Örneğin Angın’ın (2010, s.63) da belirttiği gibi TÜPRAŞ sürecinde AKP hükumeti, güçlü medya gruplarının da sahibi olan ve AKP’ye muhalefet potansiyeli olan Doğan Holding ve Uzan Grup gibi firmalardan ziyade yabancı (yerel sermaye bileşenini içinde barındırsa da) sermayeyi tercih etmiştir (Angın, 2010, s.63) . Bu durumdan da çıkarılabilecek önemli sonuç, hükumetin bilgi gücünü elinde tuttuğu ve politika aracını da buna göre seçtiğidir. Bunca kaşı çıkışa rağmen hükumetin özelleştirmeleri “başarıyla” nihayete erdirmesinin nedeni AKP’nin politika araçlarının nasıl seçilmesi gerektiğini ve insanları nasıl yönlendirmesi gerektiğini iyi bilmesinden kaynaklanmaktadır; bir başka deyişle AKP politika gündemini başarılı bir şekilde kontrol etmektedir. “Başarılarının” nereye kadar süreceğini de hep birlikte göreceğiz.

İbrahim Öker, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi (Research Turkey)

Makaleyi şu şekilde referans vererek kullanabilirsiniz:

Öker, İbrahim  (Ocak, 2014), “Türk İşi Özelleştirme: Türk Telekom A.Ş. Tüpraş ve Çimento Fabrikalarının Özelleştirilme Süreçlerinde Politika Mobilizasyonu ve Düğüm Noktaları”, Cilt III, Sayı 1, s.66-84, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi (ResearchTurkey), Londra: Research Turkey (http://researchturkey.org/?p=4749&lang=tr)

Kaynakça

  1. Jackson, P. M., & Price, C. M. (1994). Privatization and Regulation. (1. basım., p. 4). New York: Longman.
  2. Ertuna, Ö. (1998). Constraints of Privatization: The Turkish case. Alınan yer: http://www.nioclibrary.com/privatization/e035.pdf
  3. Epikman, M. (2007). Özelleştirme Sürecinde TÜPRAŞ İşçi Eylemlerinin Basına Yansıması. (Yüksek Lisans Tezi, 2007).
  4. Korkut, E. Özelleştirme ve Endüstri İlişkileri, Çimento Sektörü (Sivas Çimento Fabrikası Örneği). (Yüksek Lisans Tezi, 2008).
  5. Karataş, C. (2001). Privatization in Turkey: Implementataion, Poltics of Privatization and Performance Results. Journal of International Develeopment13, 93-121. Alınan yer:  http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/jid.759
  6. İpek, S., & Aydın, G. (n.d.). Türk Çimento sektörünün gelişimi ve sektöre yönelik Özelleştirme uygulamaları. Alınan yer: http://www.ceis.org.tr/dergiDocs/makale137.pdf
  7. Tansel, A. (2002). Effects of privatization on labor in Turkey*. Retrieved from http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=303440
  8. Bila , F. (2005, Julay 4). ‘ptt’nin t’siyken satsaydık makus talihimizi yenerdik’. Milliyet, Alınan yer: http://www.milliyet.com.tr/Yazar.aspx?aType=YazarDetayArsiv&KategoriID=4&ArticleID=122718&PAGE=1
  9. Geriş, N. (2006) Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Telekom Özelleştirmesinin Çalışanlar Üzerine Etkileri. (Yüksek Lisans Tezi, 2006).
  10. Izak Atiyas & Pinar Doğan (2010) “Glass half empty? Politics and institutions in the liberalization of the fixed line telecommunications industry in Turkey” ss. 261-284  Understanding the process of economic change in Turkey Editörler by T. Çetin & F. Yilmaz, Nova Science Publishers, Inc. https://www.novapublishers.com/catalog/product_info.php?products_id=12315
  11. Crepaz, M. M. L., & Moser, A. (n.d.). The impact of collective and competitive veto points on redistribution in the global age.. Alınan yer: http://www.people.fas.harvard.edu/~iversen/PDFfiles/Crepaz2002.pdf
  12. Angın, M. (2010). The Experience in Privatization: The Privatization of Large- Scale State Economic Enterprises in 2000s. (Yüksek Lisans Tezi, 2010).
  13. Doğan Z. (2006). Globalleşen Dünya Ekonomisinde IMF Politikaları ve Türkiye. (Yüksek Lisans Tezi, 2006).

[1] Politika mobilizasyonu bireylerin “kara kutu ”’ya  (black box) erişim ve problemleri için çözüm talep etme süreçlerini kapsar. Aynı zamanda bir politikaya ve/veya karara karşı oluşan tepki/direniş de terimin kapsadığı anlamlar içerisindedir. Bu makalenin ilerleyen bölümlerinde birinci anlama yer verilecek; fakat konseptin ifade ettiği ikinci anlamdan daha fazla yararlanılacaktır.

Facebooktwitterlinkedinmail

Yorumlar

Loading Facebook Comments ...

Bir Cevap Yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.