Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları

Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları*

Özet

Türkiye’de 2007 referandumu sonrasında Cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesi esasının benimsenmesi ile birlikte Türkiye’de uygulanan siyasal sistem konusunda tartışmalar alevlenmiştir. Zira 1982 Anayasası’nın Cumhurbaşkanı’na tanıdığı geniş yetkiler de göz önüne alındığında saf parlamenter sistemden kopuş daha da belirgin hale gelmiştir. Başkanlık sistemine geçilmesi gerektiği yönündeki tartışmaların daha da yoğunlaştığı bugünlerde, öncelikle Osmanlı meşrutiyet geleneğinin parlamenter bir deneyim olarak başlamış olduğunu ve çok partili siyasal yaşama geçtiğimiz 1946 yılından beri parlamenter sistemle yönetildiğimizi akılda tutmalıyız. Bu bağlamda Türkiye yeni bir model olarak Başkanlık sistemini benimsemeli mi sorusuna yanıt ararken ilk olarak söz konusu modelin ülkeyi daha demokratik ve istikrarlı bir yöne taşıyıp taşımayacağını, hukuk devleti olma yolunda herhangi bir katkı sağlayıp sağlamayacağını tartışmak gerekmektedir. Zira mevcut sistemden koparak yeni bir modeli benimsemek bu durumda anlamlı olacaktır.

***

Başkanlık sistemi; yasama, yürütme ve yargı organlarının birbirinden tamamen bağımsız ve eşit siyasal güce sahip oldukları bir düzenleme olarak ortaya çıkan ve katı kuvvetler ayrılığı olarak nitelendirilen bir sisteme işaret etmektedir. Parlamenter sistemde bulunan yasama ve yürütmenin iç içeliği başkanlık sisteminde yerini kuvvetlerin kesin çizgilerle ayrılmasına bırakmıştır. Buna göre, yürütme gücünü tamamen elinde bulunduran başkan belirli bir süre için halk tarafından seçilmekte, yasama organı impeachment[1] durumu hariç başkanı görevden alamamaktadır. Buna karşılık başkan da yasama organını feshedemez.  Belirtelim ki, bu sistem, kuramsal olarak, kuvvetlerin tamamen bağımsız olmasını sağlamaktadır. Ve bu bağımsız olma durumu ABD’de olduğu gibi yasama, yürütme ve yargı üçlüsünün uzlaşmasını sağlamaktadır.[2] Bu uzlaşı çeşitli dengeleme ve kontrol mekanizmalarının oluşturulması ve etkin biçimde işlerliğinin sağlanması ile mümkün olmaktadır. Şüphesiz,  kuvvetler ayrılığı temelde kuvvetlerin hukuki anlamda eşitliğini de yansıtmaktadır. Ancak siyasi açıdan yürütmenin yasamaya üstünlüğü ortaya çıktığı için sistem “Başkanlık” olarak anılmaktadır.[3]

Başkanlık sisteminde, yürütme, parlamenter sistemin aksine yasama organı içinden çıkmaz. Başkan ve yasama organı ayrı ayrı sabit süreler için seçilirler ve bu süre içinde diğer organ karşısında bağımsızlıklarını sürdürürler. Başkanın ve meclisin karşılıklı bağımsızlıkları, birbirlerinin yetki alanlarına karışamaması durumunu yaratır. Başkan, yasama faaliyetlerine katılmadığı gibi, meclisler de yürütme faaliyetlerine katılamazlar.[4] Bu durum söz konusu organları belli bir politikayı uygulamak konusunda karşılıklı fedakârlık yapmaya ve uzlaşmaya varmaya zorlar. Aksi takdirde sistemin kilitlenmesi, tıkanması söz konusudur.[5]

1876’dan başlayarak, Osmanlı meşrutiyet geleneğinin parlamenter bir deneyim olarak başlamış olmasını bir yana bırakırsak dahi, Türkiye çok partili siyasal yaşama geçtiğimiz, 1946 yılından beri parlamenter sistemle yönetilmektedir; dolayısıyla da bu yönde bir anayasal geleneğin oluştuğunu kabul etmek gerekir.[6] Öte yandan, Türkiye’de 2007 referandumu sonrasında cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesi esası benimsenmiştir. 1982 anayasasının cumhurbaşkanına tanıdığı geniş yetkilerle birlikte bu durum Türkiye yeni bir model olarak başkanlık sistemini benimsemeli mi sorusunu gündeme getirmektedir. Ancak bu soruya yanıt ararken öncelikle bu sistemin Türkiye’yi daha demokratik ve istikrarlı bir yöne taşıyıp taşımayacağı hususlarının tartışılması gerekir. Zira mevcut sistemden kopmanın bir anlamı olması bu durumda mümkündür.

Başkanlık sisteminin savunucuları tarafından özellikle altı çizilen nokta, hükümet istikrarının yakalanması olarak ortaya çıkmaktadır. İstikrarsızlığın çeşitli nedenleri varsa da parlamenter sistemlerde bu olasılığın sistemin özelliklerine bağlı olarak ortaya çıktığı kabul edilmektedir. Zira sistem, yasama ve yürütme güçlerine birbirlerinin varlıklarına son verecek mekanizmalar öngörmüştür. Bu durumda parlamenter sistemlerde hükümetler daha kısa süre görev yapmakta ve başkanların kabinelerine oranla daha kısa ömürlü olmaktadırlar.[7] Buna karşın, başkanın belirli bir süre için halk tarafından seçilmiş olması, meclisin güvenine gerek duymadan görevini koruyabiliyor olması, hükümetin görevde kalması anlamında istikrarı sağlamaktadır. Ancak, bu istikrar,  temel siyasi kurumların eşgüdümlü çalışması olarak tanımlayabileceğimiz ve hükümet istikrarına göre daha kapsamlı sayılan siyasi istikrar ile karıştırılmamalıdır.[8] Bu bağlamda, özellikle başkanlıkla meclisin çoğunluğunun ayrı partilerin elinde bulunduğu durumlarda, yasama yürütme organları arasındaki sorunun artması ve sistemin tıkanması siyasal istikrasızlığı tetikleyen bir faktör olarak karşımıza çıkacaktır. Başkanlık sistemi için ayrıca yürütmeye tek başına hakim olan ve meşruiyetini halktan alan başkanın politikasını rahatça yürütebileceği düşüncesi savunulmaktadır. Ancak, halkın seçtiği başkanın yetkilerini kullanmada mutlak güce sahip olmadığını belirtmek gerekir. Zira, başkan izlemeyi planladığı politikaları yürütebilmek için her zaman kongrenin desteğine muhtaçtır. Bu durum, onu isteksiz de olsa uzlaşmaya zorlamaktadır. Üstelik bu zorlama sadece muhalif bir kongre çoğunluğuyla değil, kendi mensup olduğu partiden oluşmuş bir kongre çoğunluğunda dahi geçerli olabilmektedir.[9] Bunun karşısında çoğunluk partisinin lideri konumunda olan bir başbakan, başkanlık sisteminden daha güçsüz konumda değildir. Zira başbakanın disiplinli partiler geleneğine sahip ülkeler açısından, eşitler arası birinci olmaktan gelen üstün bir rolü vardır. Ve her ne kadar bakanlar kurulu ile birlikte yönetse de klasik parlamentarizme göre örgütlenmiş bir sistemde, siyasal programların yürütülmesi başbakanın elindedir. Başka bir deyişle, başkanlık sisteminde bağımsız başkanın hiçbir şekilde yasama organına bağımlı olmadığı fikri doğru değildir.[10] Diğer yandan başkan görev süresi sona ermeden kural olarak görevinden ayrılmayacaktır. Bu da onun rahatça yetkilerini kullanmasına olanak sunar. Bu durumun parlamenter sistem için geçerli olmadığı kabul edilir. Zira gensoru mekanizmasıyla hükümetin düşürülmesi ve görevine son verilmesi mümkündür. Yasamanın sahip olduğu gensoru yetkisi, ilk bakışta bakanlar kurulu üzerinde tehdit edici bir yöntem olarak düşünülebilir. Ancak, hükümet ile meclis çoğunluğunun aynı yönde olması halinde, gensoru gerçek bir tehdit olmaktan uzaktır.[11] Ayrıca, kanun yapma konusunda da hükümet tasarılarının kanunlaşma oranlarının yüksekliği göz önünde tutulduğunda, hem yasama hem de yürütme organında oldukça yetkili bir başbakanla karşılaşmamız mümkün. Bu haliyle başbakanın ABD sistemindeki başkandan daha yetkisiz bir konumda olduğunu söyleyemeyiz.

Başkan denilince gücünü halktan alan ve yürütme organını tek başına idare eden bir güç merkezi akla gelmektedir. Ancak, başkan, parlamenter sistemde yer alan yürütme organının her iki kanadının diğer bir deyişle, cumhurbaşkanı ve başbakanın yetkilerinin tümüne sahip değildir. Yukarıda açıklamaya çalıştığımız gibi her iki sistemin kurumları, işleyişleri ve tarihsel süreç içerisinde oluşturdukları anlayış farklı olduğu için ‘yürütme’ gücüne sahip olmak ifadesi de pratikte farklı algılamalara yol açmaktadır. Diğer bir ifadeyle parlamenter sistemde yürütme gücünün kapsamı dâhilinde var olan bazı yetkiler, başkanlık sisteminin yürütme gücü yetkileri içeresinde yer almayabilir. Örneğin, 1982 Anayasası’nda yer alan meclisi feshetme, hiçbir yasama organının onayına veya sorumluluğuna tabi olmadan Anayasa Mahkemesi ve yüksek yargı organlarına yargıç atama gibi işlemler başkanın tek başına veya yürütme gücüne elinde bulunduran kişi olması nedeniyle kullanabileceği yetkiler değildir. Bu nedenle, sağlam bir meclis çoğunluğuna sahip bir başbakan, başkandan daha az önemli bir aktör olarak kabul edilmemelidir. Zira meclis çoğunluğuna sahip bir başbakan ve hükümeti gerek istikrarı sağlamada gerek yürütmeyi etkin kılmada en az başkan kadar başarılı olabilecektir.

Başkanlık sisteminin başarılı şekilde uygulandığı ABD örneği incelendiğinde ve Türkiye’nin siyasal yaşam ve tecrübeleri dikkate alındığında bu sistemin Türkiye açısından uygun olduğu görüşüne varmak güçtür. Zira bu sistemin ABD’de başarılı bir biçimde işlemesi bunun yanında Latin Amerika ülkelerinde aynı başarıyı sağlayamamış olması da sistemin ABD’ye özgülüğünü ortaya koymaktadır. Bu durumun ortaya çıkmasında, sisteme özgü denge ve kontrol mekanizmalarının yanı sıra ülkede yerleşmiş olan siyasal, ve demokratik kültürün, parti ve devlet yapısının da önemi büyüktür. Özellikle, ABD’de, Kıta Avrupası’ndan farklı olarak keskin ideolojilerin olmaması ve uzlaşmacı kültürün yerleşmiş olması, siyasal gücün üniter devlette olduğu gibi tek bir yönetim katmanında yoğunlaşmaması da sistemin işlerliği açısından önemlidir. Zira herhangi bir yönetim kademesinde gücü elinde bulunduranların yetki alanları sınırlıdır ve başkan karışamadığı birçok alanın varlığını kabul etmek zorundadır.[12] Bu sayede başkanın tüm iktidarı elinde toplayan bir diktatöre dönüşmesi engellenmiş olur. Kaldı ki, federal devlet sisteminde başkanın yetkileri daha çok dış politika ve ulusal savunmaya ilişkindir.[13]

Öte yandan ülkede baskın iki partili bir sistemin olması, parti bağlılığının zayıflığı başkanın parti aracılığıyla yasama veya herhangi bir güç üzerindeki etkisini ve kontrolünü azaltmaktadır. Bir milletvekili ya da senatör başkanın isteğinin aksine oy kullandığında, başkanın bu kişiyi partiden çıkarma gibi herhangi bir biçimde cezalandırması söz konusu değildir. Diğer bir deyişle, başkan parti aracılığıyla tüm yetkileri elinde toplayacak disipline, hiyerarşiye sahip değildir. Devlet başkanı seçilen kişi, aslında bizim algılarımızda yer aldığı anlamda “parti başkanı” değildir.[14] Bununla beraber ABD’ de topluma yön verebilen sivil toplum örgütleri ve çok sayıda lobi bulunmaktadır. Bu kurumların içselleştirilmesi bir yana bütün olarak yönetim üzerindeki gücü oldukça önemlidir. Bu bağlamda, ABD’yi sendikacısıyla, senatörüyle, medyasıyla, yerel kuruluşlarıyla büyük bir “network”ün yönettiğini söylemek yanlış olmayacaktır.[15]

Genel olarak böyle bir altyapının bulunmadığı Türkiye’de de kabul edilecek bir başkanlık sisteminin, Türkiye’nin üniter yapısı, parlamenter geleneği, ideolojik görüşlerin ayrılığı, disiplinli parti yapısı ve yerleşik olmayan demokrasi kültürü ve özellikle başkanlık sisteminin otoriter bir yönetime dönüşme olasılığı göz önüne alındığında birtakım sakıncaları beraberinde getirmesi muhtemel gözükmektedir.  Belirtmek gerekir ki,  iki sistem de demokratik sistemlerdir. Her iki sistemle de hukukun üstünlüğüne dayanan, özgürlükçü, çağdaş, çoğulcu yönetimler kurulabilir ve etkin biçimde işleyebilir. Ancak demokrasi kültürü ve yargı bağımsızlığının yerleşmediği toplumlarda tercih edilebilecek diğerinden daha demokratik bir sistemden bahsedemeyiz. Gerek parlamenter sistem gerek başkanlık sisteminin başarılı işlediği ülkelerin ortak noktası, hukuk devleti olabilmeleridir. O halde Türkiye’nin sorununun sistem değil demokrasi ve hukuk devleti sorunu olduğunu söylemek gerekir.[16] Bu nedenle siyasal sistemde değişiklik yapmaktansa mevcut düzende reformlara gitmek, kuvvetlerin tek elde toplanmasını önleyecek, olası sistem tıkanıklarını çözecek, iktidarın keyfileşmesi ve kişiselleşmesini engelleyecek, hukuk devletinin oluşumunu teşvik edecek adımlar atılması için çaba gösterilmelidir.

Yrd. Doç. Dr. Hamide Tacir, Kadir Has Üniversitesi

Makaleyi şu şekilde referans vererek kullanabilirsiniz:

Tacir, H. (Mayıs, 2015), “Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları”, Cilt IV, Sayı 5, s.46-52, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi (Research Turkey), Londra: Research Turkey (http://researchturkey.org/?p=8857&lang=tr)

Kaynakça

Göztepe, Ece, Türkiye’de Bir Rejim Sorunu Olarak Cumhurbaşkanlığı Seçimi-Karşılaştırmalı Bir Değerlendirme, Türkiye Barolar Birliği, 2007, s. 196 vd.

Kalaycıoğlu, Ersin, Başkanlık Rejimi: Türkiye’nin Diktatörlük Tehdidiyle Sınavı, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, Ankara, 2005, s. 16 vd.

Kuzu, Burhan, TBMM Bütçe Görüşmelerinde Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005,  s.148 vd.

Özbudun, Ergun, Başkanlık Sistemi Tartışmaları, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005,  s.108 vd.

Soberg, Matthew, Shugart/Stephen Haggard, Institıtions and Public Policy in Presidential Systems, içinde Presidents, Parliaments and Policy, Cambridge University Press , 2001,  s.64 vd.

Tacir, Hamide, “Parlamenter Sistem ve Başkanlık Sistemi Karşılaştırması Işığında Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları”, Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2011.

Teziç, Erdoğan, Anayasa Hukuku, İstanbul: Beta Yayıncılık,  1999,  s.399.

Turan, İlter,  Başkanlık Sistemi Sevdası: Zayıf Temelli Bir Özlem, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005.

Uygun, Oktay, Federal Devlet, İstanbul: 12 Levha Yayıncılık, 2007.

Uygun, Oktay, Anayasa Değişikliklerinden Sonra Türkiye Nereye Gidiyor?, Okan Üniversitesi Panel, 13.10.2010.

Yazıcı, Serap, Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005, s.126 vd.

Sonnotlar

*Yazarın konuyla ilgli ayrıntılı makalesi için bknz; “Parlamenter Sistem ve Başkanlık Sistemi Karşılaştırması Işığında Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları,” Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2011.

[1]Impeachment (Suçlama): Başkanın ceza sorumluluğunu doğurabilecek bir yasama işlemi soruşturamasıdır.

[2]Ersin Kalaycıoğlu, Başkanlık Rejimi: Türkiye’nin Diktatörlük Tehdidiyle Sınavı, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, Ankara, 2005, s.16.

[3]Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, İstanbul: Beta Yayıncılık, 1999, s.421.

[4]Teziç, s.425.

[5]Matthew Soberg Shugart/Stephen Haggard, Institıtions and Public Policy in Presidential Systems, içinde Presidents, Parliaments and Policy, Cambridge University Press, 2001,  s.64.

[6]Ergun Özbudun, Başkanlık Sistemi Tartışmaları, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005, s.111.

[7]Ersin Kalaycıoğlu, Başkanlık Rejimi: Türkiye’nin Diktatörlük Tehdidiyle Sınavı, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, Ankara, 2005. Kalaycıoğlu, s.23.

[8]İlter Turan,  Başkanlık Sistemi Sevdası: Zayıf Temelli Bir Özlem, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005, s.120, Özbudun, s.107.

[9]Serap Yazıcı, Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005, s.122

[10]Ece Göztepe, Türkiye’de Bir Rejim Sorunu Olarak Cumhurbaşkanlığı Seçimi-Karşılaştırmalı Bir Değerlendirme, Türkiye Barolar Birliği, 2007, s.96.

[11]Yazıcı, s.126; Burhan Kuzu, TBMM Bütçe Görüşmelerinde Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği, 2005,  s.148.

[12]Turan, s.116.

[13]Federal Devlet sisteminin ayrıntıları için bknz; Oktay Uygun, Federal Devlet, 12 Levha Yayıncılık, 2007.

[14]Oktay Uygun, Anayasa Değişikliklerinden Sonra Türkiye Nereye Gidiyor?, Okan Üniversitesi Panel, 13.10.2010.

Facebooktwitterlinkedinmail

Yorumlar

Loading Facebook Comments ...

Bir Cevap Yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.