Türkiye’de Yolsuzlukla Mücadele: Görünürde Avrupalılaşma mı?

Date:

Türkiye’de yolsuzlukla mücadelede 1999 yılında Helsinki zirvesinde AB’nin Türkiye’ye aday ülke statüsü verme kararı ve 2000-2001 ekonomik krizi bu alanda daha ciddi ve kapsamlı önlemler alınması için temel dönüm noktaları olmuştur.  Görülmektedir ki, Türkiye’nin yolsuzlukla mücadele alanında kağıt üzerinde yasal uyum düzeyi oldukça yüksektir. Fakat yasal altyapıdaki ve idari kurumlardaki değişikliler pratik uygulamalara etkin biçimde aktarılamamıştır. Yapılan yasal ve idari düzenlemeler pratikte davranışsal değişikliklere yol açmamıştır ki bu da yolsuzluk düzeyinin göreceli olarak neden hala yüksek olduğunu ve siyasi hayatın birçok alanını olumsuz yönde etkilemeye devam ettiğini açıklamaktadır. 

Türkiye, 1999 Helsinki Avrupa Konseyi’nde alınan karar ile AB adaylık statüsü kazanmıştır. Bu tarihten itibaren Kopenhag üyelik kriterlerine ve AB müktesebatına uymak için birçok önemli reform hayata geçirilmiştir (Aydın/Keyman 2004; Baç 2005; Öniş 2006; Tocci 2005). Fakat Batı Balkan ülkelerine benzer biçimde çoğu alanda AB koşullarına yasal uyum sağlanırken, uygulamada aynı başarı sağlanamamış, yasal uyum pratikten ayrışmıştır (decoupling) (see Börzel/Soyaltin 2012). Hükümetler AB yasalarını hızla iç hukuka aktarmış ama bu politika aktörlerinin davranışlarında bir değişikliğe ve kuralların içselleştirilmesine yol açamamış ve çoğu Orta ve Doğu Avrupa ülkesinde tanık olduğumuz gibi sığ Avrupalılaşmaya (shallow Europeanization) neden olmuştur. Yolsuzlukla mücadele politikasının da bu kapsamda bir istisna olmadığı söylenebilir.

 

Yolsuzluk en basit tanımı ile “kamu gücünün özel çıkarlar amacıyla kötüye kullanılmasıdır.“[1] Türkiye’de yolsuzluk süregelen, yaygın ve ciddi bir sorun olmasına rağmen, ne medyada, ne siyasi gündemde ne de bilimsel çalışmalarda gerektiği kadar yer bulabilmiştir (Adaman 2011; Sarlak/Bali 2008). Çeşitli kamuoyu yoklamaları ve uluslararası örgütler tarafından yapılan çalışmalar ise yolsuzluğun işsizlik ve enflasyon ile birlikte Türkiye’nin en ciddi problemi olarak görüldüğünü ortaya koymaktadır[2]. Türkiye’de yolsuzluğun yaygın bir sorun olduğu çeşitli uluslararası kurumların yaptığı araştırmalarla da doğrulanmıştır. Örneğin, Uluslararası Şeffaflık Örgütü tarafından her yıl yayınlanan ve bu alanda en yaygın olarak kullanılan yolsuzluk endeksleri genel olarak incelendiğinde Türkiye, Avrupa’da yolsuzluğun en yüksek olarak görüldüğü ülkeler grubunda değerlendirilmektedir.[3] Bundan başka belli başlı yönetişim hatalarını belirleyen Dünya Bankası Yönetişim Endeksinde de Türkiye’deki yolsuzluk düzeyi son yıllarda dalgalansa da yüksek düzeyde seyretmektedir.[4]

Yolsuzluk, büyük oranda, siyasi özgürlüklerin ve idari kapasitenin sınırlı olduğu otoriter politik sistemler ve serbest piyasanın devlet müdahalelerinden ve şeffaf olmayan mevzuattan dolayı zarar gördüğü ekonomiler ile özdeşleştirilir (Sandholtz/Koetzle 2000; Shen/Wiliamson 2005).  Türkiye ‘de yolsuzluğun temel nedeni olarak Osmanlı İmparatorluğu’ndan miras kalan ataerkil yönetim yapısı (devlet baba) ve merkeziyetçi bürokratik yapı gösterilir. Bu miras, 1950lerde çok partili siyasi hayata geçilmesi ile patronaj ve klientelist ilişkiler ağına dönüşmüş; çevre ve merkez arasındaki uçurum, güçlü bir sivil toplumun eksikliği ve temel ve hak ve özgürlükler, demokrasi ve hukukun üstünlüğü gibi alanlardaki kısıtlamalar nedeni ile de sürekli hale gelip kemikleşmiştir (Mardin 1973; Buğra 1994; Güneş-Ayata 1994, Baran 2000). Bugün hala devam eden devlet geleneği ve sosyo-kültürel ve idari politik kültür, hayata geçen yasaların uygulanmasını ve oluşturulan kurumların etkinliğini şekillendirmektedir (Ömürgönülşen /Doig 2012).

Türkiye’de yolsuzlukla mücadelede 1999 yılında Helsinki zirvesinde AB’nin Türkiye’ye aday ülke statüsü verme kararı ve 2000-2001 ekonomik krizi bu alanda daha ciddi ve kapsamlı önlemler alınması için temel dönüm noktaları olmuştur (Acar/Emek 2008). Bu tarihlerden sonra kamu yönetiminin ‘hesap verebilirlik’, ‘etkinlik’ ve ‘şeffaflık’ gibi iyi yönetişime dayanan ilke ve değerler doğrultusunda yeniden yapılandırılmasını ve yasal çerçevenin düzenlenmesini amaçlayan bir takım reformlar yapılmaya başlanmış; yolsuzlukla mücadeleye yönelik büyük çaplı operasyonlar hayata geçirilmiştir (Aydın/Çarkoğlu 2009, Bryane 2004). Yolsuzlukla mücadele alanındaki gelişmeyi değerlendirmek adına AB müktesebatında açıkça tanımlanmış göstergeler olmasa da AB üyesi olmak isteyen ülkeler yolsuzlukla mücadele etmek için kapsamlı bir ulusal strateji geliştirmeli ve bunu da etkili şekilde hayata geçirmelilerdir (Vachudova 2009). Ayrıca yargının bağımsızlığı, kamu ihaleleri, mali kontrol ve denetim, idari yapı ve sivil hizmet mevzuatı alanlarında yapılacak düzenlemelerin yolsuzluğun ortadan kaldırılmasında etkili olacağı belirtilmiştir. Son olarak da AB üyeliği için yolsuzlukla mücadele ile ilgili Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi, OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi ve Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Ceza Hukuku Sözleşmesi gibi bazı uluslararası sözleşmelerin imzalanması ve uygulamaya geçmesi gerekmektedir.

Son yıllarda yolsuzlukla mücadele alanında önemli adımlar atılmıştır. 1999-2002 dönemindeki DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümeti bu alanda reformları başlatmış ve Türkiye’de Kamu Yönetiminde Şeffaflığın Artırılması ve Iyi Yönetişimin Güçlendirilmesi Ulusal Eylem Planı ile bu alanda atılacak yasal ve idari adımları ortaya koymuştur. Bakanlık düzeyinde oluşturulan bir yolsuzlukla mucadele komitesi de planın uygulamasından sorumlu tutulmuştur. 2002 genel seçimlerinde AKP büyük bir başarı kazanarak tek başına iktidar olmuş ve bir hizmet partisi (service party) olarak yolsuzluğa karşı kararlı bir mücadele yürüteceğinin altını çizmiştir. Yolsuzlukla mücadele alanındaki kararlılık 2009 yılında bir ulusal stratejinin ve gelecek dört yılı (2010-2014) kapsayan bir eylem planının daha kabul edilmesi ile güçlenmiştir

Bu eylem planları kapsamında AKP hükümetleri Kopenhag kriterlerine ve AB müktesebatının yolsuzlukla mücadeleye ilişkin olan kısımlarına uyum sağlamak için bir takım yasal değişiklikler hayata geçirmişlerdir. Yasal anlamda yolsuzlukla mücadele alanını düzenleyen ve 1990 yılında kabul edilen Mal Beyanı ve Rüşvetle Savaş Kanunu iki kez değiştirilmiş; Bilgi Edinme Kanunu, Kamu Çalışanları Etik Kurulu Kanunu, Kamu İhale Kanunu, Kamuda Finsansal Kontrol ve Denetim Kanunu, Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ve Sayıştay Kanunu hayata geçmiş ve yolsuzluk alanında daha açık hükümler getiren yeni bir Ceza Kanunu kabul edilmiştir. Bir Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) oluşturulmasını öngören bir yasal düzenleme yapılmış fakat Anayasa mahkemesi tarafından iptal edilmiştir Yasal anlamdaki değişikliklerin yanı sıra çeşitli kurumsal ve idari düzenlemeler de yapılmıştır. Kamu Çalışanları Etik Kurulu oluşturulmuş, Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi (OLAF) için Başbakanlık Teftiş Kurulu muhatap kurum olarak atanmıştır. Bazı kamu kurumlarının (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurumu vb.) teşkilat kanunu yolsuzlukla mücadeleye ilişkin önlemleri ve etik kuralları içerecek şekilde yeniden düzenlenmiştir (Ergün 2007;Ömürgönülşen /Doig 2012).

Ulusal alandaki değişiklikleri, uluslararası alandaki reform çabaları takip etmiştir. Türkiye, uygulamada bazı problemler olmasına rağmen, yolsuzlukla mücadele alanındaki temel uluslararası sözleşmelere taraf olmuş, daha da önemlisi Türkiye, 2004 yılında Yolsuzluğa Karşı Ülkeler Grubu –GRECO- üyesi haline gelmiş, grubun takip mekanizmasına dahil olmuş ve GRECO’nun yolsuzlukla mücadele konusundaki önerilerini uygulayacağını beyan etmiştir. Türkiye, Haziran 2010 itibariyle GRECO’nun 21 önerisinden 15’ini kısmen ya da tamamen yerine getirmiş durumdadır[5]. Ayni şekilde OECD nezdinde oluşturulan ‘Yolsuzluk Çalışma Grubu’ da Türkiye’nin 2007’de kendisinden atılması istenen adımların [6] önemli kısmını başarıyla gerçekleştirdiğini açıklamıştır.

Görülmektedir ki, Türkiye’nin yolsuzlukla mücadele alanında kağıt üzerinde yasal uyum düzeyi oldukça yüksektir (Adaman 2011; Albion 2011; Ömürgönülşen /Doig 2012). Fakat yasal altyapıdaki ve idari kurumlardaki değişikliler pratik uygulamalara etkin biçimde aktarılamamıştır. Uluslararası Şeffaflık Örgütü Yolsuzluk Algılanma Endeksi sıralamasında Türkiye, 2007 yılında 10 üzerinden 4.1 puan ile 180 ülke içerisinde 64. sırada yer alırken, 2011 yılında 4.2 puan ile 61. sırada yer almıştır. Uluslararası Şeffaflık Örgütü bir önceki yıl ile kıyaslandığında Türkiye’nin hiç bir gelişme kaydetmediğini belirtmiştir.

Yapılan yasal ve idari düzenlemeler pratikte davranışsal değişikliklere yol açmamıştır ki bu da yolsuzluk düzeyinin göreceli olarak neden hala yüksek olduğunu ve siyasi hayatın birçok alanını olumsuz yönde etkilemeye devam ettiğini açıklamaktadır. Ayrıca bu süre zarfında kamuoyunun yolsuzluk algısında ciddi bir değişiklik olmamış, bir ‘temizlenme’ algısı oluşmamıştır. Hükümetin kamu yönetiminde yolsuzluğa ‘sıfır tolerans’ politikasına rağmen Uluslararası Şeffaflık Örgütü Küresel Yolsuzluk Barometresinde politik partiler, kamu çalışanları ve meclis en çok yolsuzluk yapan kurumlar olarak sıralanmıştır.[7] AB Komisyonu da 2010 ilerleme raporunda yasal alandaki reformları takdirle karşılamış, fakat yolsuzluk düzeyinin düşmesi için ulusal anlamda yolsuzlukla mücadele stratejisinin etkili şekilde uygulanması gerektiğinin altını çizmiştir[8]. Komisyon, 2011 raporunda da uygulama alanındaki ilerlemenin yeterli olmadığını tekrarlamıştır.[9]

Yasal alandaki değişiklilerin etkili sonuçlar üretmesi için daha çok zaman gerekecektir. Fakat idari sistemdeki parçalı yapı, temel aktörler ve kurumlar arasındaki yetersiz iletişim ve koordinasyon eksikliği Türkiye’de etkili bir yolsuzlukla mücadele politikasının hayata geçirilmesini engellemekte ve bu sürenin daha da uzamasına yol açmaktadır (Acar/Emek 2008; Ömürgönülşen/ Öktem 2005, Ömürgönülşen/ Doig 2012; Michael 2004). Süreci hızlandırmak ve hükümetin yolsuzlukla mücadele kapasitesini güçlendirmek için tek bir çatı altında birleştirilmiş kapsamlı bir yolsuzlukla mücadele stratejisi oluşturulmalı ve bir yolsuzlukla mücadele birimi kurulmalıdır. Alınan yasal ve kurumsal önlemlerin uygulanmasını sağlamak ve temiz bir yönetim kurmak için yolsuzluğa ilişkin suçlar ve kamuda etik kodlara ilişkin eğitim aktiviteleri yolsuzlukla mücadele stratejisinin tamamlayıcı bir parçası haline gelmelidir. Bu noktada Avrupa Konseyi ve Avrupa Komisyonu tarafından ortak yürütülmüş olan Türkiye’de Yolsuzluğun Önlenmesi için Etik Projesi önemli bir işleve sahip olmuştur. Proje, kamu çalışanları için etik kodların geliştirilmesini ve yolsuzluğa ilişkin önleme ve mücadele tedbirlerinin etkinliğini izlemek için sistemler geliştirmeyi amaçlamıştır.  Fakat belirtilmelidir ki, tüm bu reform çabaları, bağımsız ve özgür bir medya, güçlü sivil toplum kurumları ve bağımsız bir kamu denetçisinin etkin izleme yetisi olmadan yolsuzluğun istenen düzeylere indirilmesinde etkili olamayacak ve reformlar “görünürde yapılmaya” (decoupled) devam edilecektir.

Diğdem Soyaltın

Bu makaleyi şu şekilde referans vererek kullanabilirsiniz:

Soyaltın, Diğdem (Mayıs, 2012), “Türkiye’de Yolsuzlukla Mücadele: Görünürde Avrupalılaşma mı?”, Cilt I, Sayı 3, s. 35-41, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi (AnalizTürkiye), Londra: AnalizTürkiye (http://researchturkey.org/?p=1205&lang=tr)

Bu makaleyi PDF dosyası olarak görüntüleyin ve(ya) bilgisayarınıza indirin 

 

Bibliografya

Adaman, F. (2011). “Is Corruption a Drawback to Turkey’s Accession to the European Union?” South European Society and Politics 16(2): 309-321.

Albion, A. S. (2011). Countries at the Crossroads: Turkey. Countries at the Crossroads, Freedom House.

Aydın, S./Keyman, F. 2004: European Integration and the Transformation of Turkish Democracy, içinde: CEPS EU-Turkey Working Papers 2:1, Brussels: Centre for European Policy Studies ve Istanbul:  Economics and Foreign Policy Forum.

Aydın, S./ Çarkoğlu,A. (2009). Reforms for a Consolidated Democracy: Turkey. International Actors, Democratization Rule of Law: Anchoring Democracy? . L. Morlino ve A. Magen. New York, Routledge.

Baç, Meltem Müftüler 2005: Turkey’s Political Reforms and the Impact of the European Union, içinde: South  European Society and Politics 10/1, 17-31.

Baran, Z. (2000). “Corruption: The Turkish Challenge.” Journal of International Affairs 54(1): 127-146.

Börzel, T. A./Soyaltın, D. 2012: Europeanization in Turkey. Stretching a Concept to its Limits? KFG Working Paper  Series, No. 36, February 2012, Kolleg-Forschergruppe (KFG) “The Transformative Power of Europe“ Freie Universität  Berlin.

Bryane, M. (2004). “Anti- Corruption in the Turkey’s EU Accession,.” Turkish Policy Quarterly 3(4).

Buğra, A. (1994). State and Business in Modern Turkey: A Comparative Study. Albany, NY: State, University of New York Press.

Ergün, G. O. (2007). “Anti-Corruption Legislation In Turkish Law.” German Law Journal, 9(1).

Goetz, Klaus H. 2005: The New Member States and the EU: Responding to Europe, içinde: Bulmer, Simon/ Lequesne, Christian (editörler): The Member States of the European Union, Oxford: Oxford University  Press, 254-278.

Güneş-Ayata, A. (1994). Roots and Trends of Clientelism in Turkey. Boulder, CO, Lynne Rienner.

Mardin, S. (1973). “Center-Periphery Relations: A Key to Turkish Politics? .” Daedalus 102(1): 169-190.

Michael, B. (2004). “Anti-Corruption in the Turkey’s EU Accession.” Turkish Policy Quarterly 3(4).

Sandholtz, W./ W. Koetzle (2000). “Accounting for Corruption: Economic Structure, Democracy, and Trade.” International Studies Quarterly 44: 31–50.

Sarlak, Z. and B. B. Bali (2008). Corruption in Turkey: Why Cannot an Urgent Problem Be a Main Concern? Crime and Culture, University of Konstanz.

Shen, C./ J. B. Wiliamson (2005). “Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength: A Cross-National Analysis.” International Journal of Comparative Sociology46(4): 327–3.

Ömürgönülşen, U./ Öktem, M.K. (2005). The Feasibility of an Ethical Administration in Turkey: Legal-Institutional and Cultural Pillars of Public Service Ethics”, The Conference on Ethics and Integrity of Governance:. The First Transatlantic Dialog, EGPA. Leuven-Belgium, Catholic University of Leuven-Public Management Institute, ASPA, IIAS.

Ömürgönülşen, U/ Doig, A. (2012): Why the Gap? Turkey, EU Accession, Corruption and Culture, Turkish Studies, 13:1, 7-25.

Öniş, Z. 2006: Turkey’s encounters with the New Europe: Multiple Transformations, Inherent Dilemmas  and the Challenges Ahead, içinde: Journal of Southern Europe and the Balkans 8/3, 279-298.

Tocci, N. 2005: Europeanization in Turkey: Trigger or Anchor for Reforms? in: South European Society and Politics 10/1, 73-83.

Vachudova, M. A. (2009). “Corruption and Compliance in the EU’s Post-Communist Members and Candidates.” JCMS 47: 43-62.


[2]  TESEV Hane halkı gözünden Türkiye’de Yolsuzluğun Nedenleri ve Çözüm Önerileri, 2001; Şeffaflık Örgütü Küresel Yolsuzluk Barometresi, 2004.

[3] Uluslararası Şeffaflık Örgütü Yolsuzluk Algılanma Endeksi2011: http://www.transparency.org/publications/publications/other/corruption_perceptions_index_2011

[4] World Bank Worldwide Governance Indicators, Country Data Report for Turkey (1996-2010), link: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/c221.pdf

[5] GRECO, Türkiye Uyum Raporu, Greco RC-I/II (2008) 2E, s.14.

[6] OECD Değerlendirme Raporu 2. Aşama,  Aralık 2007, link: http://www.oecd.org/dataoecd/13/46/39862163.pdf

[7]Uluslararası Şeffaflık Örgütü Küresel Yolsuzluk Barometresi : http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/results

[8] Avrupa Komisyonu, Türkiye İlerleme Raporu 2010, Brüksel, SEC(2010) 1327,s.17

[9] Avrupa Komisyonu, Türkiye İlerleme Raporu 2011, Brüksel, SEC (2011) 1201,s. 19

Diğdem Soyaltın
Diğdem Soyaltın
Managing Editor, Centre for Policy and Research on Turkey | Yayın Sorumlusu, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi

CEVAP VER

Lütfen yorumunuzu giriniz!
Lütfen isminizi buraya giriniz

spot_img

Share post:

Subscribe

Popular

More like this
Related

Türkiye’de Yükselen Finans Kapitalizminin Yorumu

Türkiye, gelişen piyasası ile en iyi pazarlardan birisi olarak...

Türkiye-AB Arasında Dış Ticaretin Teknolojik Yapısı

Türkiye-AB Arasında Dış Ticaretin Teknolojik Yapısı Giriş Türkiye 1980’li yılların...

Uygarlıkların Sınırları: 21. Yüzyılda Türkiye ve Hindistan

Dünyanın iki çok kültürlü ulusu, Türkiye ve Hindistan, ilk...

Meksika ve Türkiye: Güçlü Kuzey Komşularıyla Jeopolitik Durumlarındaki Beklenmedik Benzerlikler

Meksika ve Türkiye: Güçlü Kuzey Komşularıyla Jeopolitik Durumlarındaki Beklenmedik...