“Sivil Katılım” mı “Müşteri Memnuniyeti” mi? Osmanlı İmparatorluğu’ndan Günümüze Merkezileşme, Adem-i Merkeziyetçilik ve Yeniden Merkezileşme Dalgaları

‘Sivil Katılım’ mı ‘Müşteri Memnuniyeti’ mi?
Osmanlı İmparatorluğu’ndan Günümüze Merkezileşme, Adem-i Merkeziyetçilik ve Yeniden Merkezileşme Dalgaları

Özet

Mart 2014’teki yerel seçimleri kimin kazanacağına yönelik yüksek ilgi ve bu durumun Erdoğan’ın siyasi kariyeri açısından olası sonuçları önemli bir yasal engelin saçak altına süpürülmesine neden oldu: Seçimle birlikte birçokları tarafından Türkiye’deki yerel siyasetin yeniden merkezileşmesine yol açacağı düşünülen 6360 sayılı kanun etkinleştirildi. Osmanlı İmparatorluğu’ndan Cumhuriyet’in kurulması ile günümüze kadar, güçlü merkeziyetçi bir gelenek Türkiye’nin özelliği olagelmiştir. Buna karşılık bu durum güçlü yerel yönetimlerin oluşmasını engellemiştir. Bu makale yerel siyasetin farklı zaman dilimlerindeki merkezileşme, âdem-i merkezileşme ve yeniden merkezileşmesinin izini sürmekte, bunların en önemli etkilerini açıklamakta ve bu hareketleri kendi zamanlarındaki siyasi bağlamda incelemektedir. Yazıda 1984’te oluşturulan büyükşehir belediyeleri ile 2004 ve 2005’te AKP iktidarında belediyelerle alakalı yapılan iki kapsamlı yasal reformdan da söz edilmektedir. Bu yapı içinde ‘yeni belediyecilik’ (CHP) ve ‘muhafazakâr belediyecilik’ (RP/AKP) de açıklanmıştır. Makalede büyük oranda Kasım 2012’deki en yeni reform(6360 sayılı kanun) ele alınmış ve bu kanunun savunucuları ile muhaliflerin duruşu yansıtılmıştır. Bu yazı Türkiye’de belediyeciliğin 1980’li yıllardan bu yana ekonomik kaygıların egemenliğinde yürütüldüğünü öne sürmektedir. Bunun sonucunda vatandaşlar genelde karar verme sürecinde katılımcı veya ortak değil de sadece isteklerinin yerine getirilmesi gereken tüketiciler seviyesine indirgenmektedir.

Giriş

Mart 2014’teki yerel seçimleri kimin kazanacağına yönelik yüksek ilgi ve bu durumun Erdoğan’ın siyasi kariyeri açısından olası sonuçları önemli bir yasal engelin saçak altına süpürülmesine neden oldu: Seçimle birlikte birçokları tarafından Türkiye’deki yerel siyasetin yeniden merkezileşmesine yol açacağı düşünülen 6360 sayılı kanun etkinleştirildi. Osmanlı İmparatorluğu’ndan Cumhuriyet’in kurulması ile günümüze kadar güçlü merkeziyetçi bir gelenek Türkiye’nin özelliği olagelmiştir. Buna karşılık bu durum güçlü yerel yönetimlerin oluşmasını engellemiştir. Bu makale yerel siyasetin farklı zaman dilimlerindeki merkezileşme, adem-i merkezileşme ve yeniden merkezileşmesinin izini sürerek bunların en önemli etkilerini açıklayıp bu hareketleri kendi zamanlarındaki siyasi bağlamda inceleyecektir. Türkiye hızla kentselleşen bir toplum olduğundan (nüfusun %75’ten fazlası şehirlerde yaşamaktadır) ana odak belediyeler ve büyükşehir belediyeleri üzerindedir. Bu durum tarihi olarak Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemlerinde belediye sisteminin oluşturulması (veya buna yönelik girişimler) ve Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk yıllarında (1930, 1580 sayılı kanun) ülke genelinde belediye sistemine geçilmesiyle başlar. Büyükşehir belediyelerinin 1983’te kurulması (3030 sayılı kanun) ve bununla birlikte gelen yetkiler büyük şehirleri önemli ekonomik aktörler haline getirmiştir. Makalede şehirlerin bu yeni finansal pozisyonlarının belediye başkanlığı rolü için ne anlama geldiği ve belediyeler ile vatandaşlar arasındaki yatırım, arazi kullanımı, yolsuzluk ve dış kaynak kullanımına dayanan ilişki masaya yatırılacaktır.

2002 seçimindeki ezici  zaferinin ardından AKP (Adalet ve Kalkınma Partisi) siyasi gücü merkezden alıp dağıtan bir süreç başlattı. Bu süreç 2004 ve 2005’te yapılan ve yerel yönetimlere daha fazla yetki veren iki yasal reform ile desteklendi. Dolayısıyla, 2012 Kasım ayında 6360 sayılı kanunun kabul edilmesi sürpriz bir gelişme olarak algılandı çünkü bu kanun merkezi yönetimleri güçlendirerek siyasi gücün yeniden merkezileşmesine sebep oldu. Metodolojik olarak bu makale ilgili yasalar üzerine değerlendirmeler, 2011 ve 2013 yıllarında Konya, Eskişehir ve Ankara’da yerel siyaset üzerine antropolojik saha görevi yapılarak hazırlanmış ve kaynak araştırmasıyla tamamlanmıştır.

Yerel Hükümetin Yasal Temeli

Yerel hükümet ve yönetimlerin yasal temeli anayasanın 123 ve 127 sayılı maddelerine dayanır. Türkiye’de yönetimsel olarak üç farklı kurumsal seviye tanımlanabilir: il , belediye ve köy. 81 ilin eğitim, sağlık, hizmet ve altyapı konularında İl İdaresi Kanunu’nun 5442 ve 1949 sayılı maddelerinde belirtilmiş büyük yetkileri vardır. İlin en tepesindeki vali vatandaşlar tarafından seçilmez bunun yerine hükümet tarafından atanır ve ilde hem hükümeti hem de devleti temsil eder (Heper, 1991:583). Bununla birlikte il yönetimlerinin fiiliyatta yerel yönetimleri anımsattığı söylenebilir. İl yönetimlerinin altyapı, su ve telefon hatları, okullar, sağlık kuruluşları ve piyasa organizesi ile alakalı görevleri akla yönetimsel kurumlardan çok hükümetleri getirir (Heper, 1991: 584).

İkinci seviye en az 5.000 nüfusa sahip olan ve belediye[1] olarak adlandırılan kasabalardan oluşur. Bunlardaki yönetimsel görevler belediye başkanı, belediye encümeni ve belediye meclisi tarafından yürütülür. Her beş yılda bir seçimler yapılır. Belediye siyasetinin diğer bir parçası da 1984’te kurulan büyükşehir belediyeleridir. Bunların işlevi tarihsel inceleme kısmında ayrıntılı bir şekilde açıklanacaktır[2]. 6360 sayılı kanun Kasım 2012’de Türkiye Büyük Millet Meclisi’nden geçti ve büyükşehir sayısını on altıdan otuza çıkartırken büyükşehir belediyelerinin yetkilerinde de düzenlemeler getirdi[3]. 6360 sayılı kanunun tam olarak ne manaya geldiği ve siyasi gücün yeniden merkeze toplanması ile bağlantısı yazının son kısmında ayrıntılı bir şekilde açıklanacaktır.

Yerel siyasetin en alt seviyesinde köy bulunur ancak köyler örgütsel ve finansal olarak büyük oranda il yönetimlerine bağımlıdır[4]. Köy yönetiminin başında muhtar bulunur ve kararları ihtiyar heyetiyle birlikte alır. Bu yönetim küçük projelerden sorumludur ve bu projeler salma adı verilen köylülerin yaptığı maddi katkılar ve imece adı verilen ortak işgücü yoluyla yapılır. Büyük projeler ise il yönetimi tarafından gerçekleştirilir. Türkiye’nin hızla şehirleşmesi sonucu gelecekte köylerin yönetim birimi olmaktan çıkacakları tahmin edilmektedir.

Tüm bu yönetim birimlerinin ortak noktası yeterli maddi kaynağa sahip olmamalarıdır ve bu durum yönetimlerin yasalarla belirlenen görevlerini tam olarak yerine getiremedikleri manasına gelir. Bu noktada farklı seviyedeki yerel yönetimlerin finansal kaynak açısından kayda değer farklılıklara sahip olduğu not edilmelidir[5]. Belediyeler ve büyükşehir belediyeleri söz konusu olduğunda yönetimin iktidardakinden farklı bir partinin elinde olması da maddi kaynaklar açısından bir farklılık oluşturabilir (Yerel seviyede koalisyonlar mümkün değildir). Böyle bir durumda hükümet yatırımları bekletebilir, stratejik projeleri diğer bölgelerde oluşturabilir veya borç almayı zorlaştırabilir[6]. İkinci bir problem de yetkilerin belirsiz dağılımı ve farklı seviyedeki yönetimlerin aynı yetkiye sahip olmasıdır. Bunun sonucunda bazı, özellikle yüksek maliyetli, görevler (örnek: sağlık) her zaman tam olarak yerine getirilmezken diğer, düşük maliyetli fakat görünür olan görevler (mesela park ve bahçeler) farklı seviyedeki yönetimler tarafından aynı anda yerine getirilmektedir. Hem yetersiz mali durum hem de görevlerin tekrarlanması Türkiye’de belediyeciliğin tarihi gelişiminin sonucudur. Takip eden inceleme bölümü belediyelerin yeniden düzenlenmesini ve yetkilerini etkileyen siyasi çıkarları açıklamayı amaçlamaktadır.

Osmanlı İmparatorluğu’nda Belediyeciliğe Doğru İlk Adımlar

Osmanlı İmparatorluğu geneline yayılması planlanan belediyeler adına ilk örnekler deneme yoluyla İstanbul’un Beyoğlu ve Galata semtlerinde 1857 yılında kurulan belediyelerdir (Lafi, 2003: 189-190; Sahara, 2011: 30)[7]. Bu denek belediyeler başarılı olunca Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi adlı düzenleme İstanbul’da on üç tane daha belediye kurulması amacıyla 1868’de yürürlüğe kondu. Ancak bu belediyelerin kurulma süreçleri daha büyük zorluklarla karşılaştı ve hiçbir zaman ilk ikisi kadar işlevsel olamadılar. İstanbul dışında Osmanlı İmparatorluğu’nun başka illerinde de belediyeler kuruldu. Yine de Osmanlı İmparatorluğu’nda belediye sistemine geçilmesi bir anlamda alışılmamış bir durumdu.[8] Osmanlı İmparatorluğu merkezci bir devletti ve kurumsallaşmış yerel otoritelerden yoksundu. Bu yüzden belediye sisteminin getirilmesi Osmanlı sarayının, kurumsallaşmamış ve o zamana kadar saraydan bağımsız olan yerel oluşumlar üzerinde daha güçlü bir etki kazanma girişimi olarak anlaşılabilir (Çelik, 1984:43). Osmanlı İmparatorluğu’nun belediye sistemine yönelmesinin diğer yorumlamaları arasında vergi toplamayı kolaylaştırma, Avrupa’dan gelen baskı ve siyasi gücün illeri elde tutmak ve ayrılmalarını önlemek amacıyla merkezden dağıtılması olarak gösterilebilir.[9] Şerif Mardin tarafından açıklanan toplumdaki bu merkez ve çevre ayrımı 1923’te Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulması ve tamamen yeni bir belediye sistemine geçilmesine rağmen aynen devam etmiştir (Mardin, 1973).[10]

Cumhuriyetin Kurulmasının Ardından Gücün Dağıtılmasına Yönelik İsteksizlik

Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasının ardından taşralar (çevre) olası çatışma kaynakları olarak algılandı ve merkezi yönetimin aldığı sıkı önlemlerle gözetim altında tutuldu. Belediyelerin her şeyden önceki işlevi taşrayı kontrol etmek ve devlet gücünü korumaktı. İller yeni düzenlenen sınırlarıyla var olan etnik, dini veya kültürel oluşumlara saygı göstermedi, aksine etnik ve dini liderleri ortadan kaldırarak bu geleneksel otoritelerin etkisini kırmayı amaçladı.[11] Çok zaman geçmeden bu türlü sıkı ve merkezci bir tutumun gerçekte çok küçük bir uygulama alanı olduğu anlaşıldı. Merkezdeki siyasi gücün dağıtılmasına yönelik ilk adım 1930’da 1580 sayılı kanunla ülke genelinde belediye sistemine geçilmesiyle atıldı. Hükümetin eli ayağı olan şehirlere ülkenin ‘modernizasyonuna’ devam etme talimatı verilirken, illerin yetkileri ilkokul eğitimiyle ilgilenmek gibi küçük görevlerle sınırlandırıldı (Massicard ve Bayraktar, 2009). Kanunun alışma süreciyle ilgili rapor, birbiriyle çelişen beklentileri şu şekilde örneklendirmektedir:

“Yarım yüzyıllık bir deneyim ile anlașılmıştır ki, gerek İstanbul’da gerekse illerdeki belediye yönetimleri güçlendirilmeğe muhtaçtır; beldelerimizi perişan ve harap durumdan kurtarmak için belediyelerin diğer ileri ülkelerde olduğu gibi yetkilerini arttırmak sosyal ve ekonomik bir zorunluluktur. Ancak bu zorunluluk kabul edilirken gözönünde tutulacak diğer siyasal ve sosyal bir zorunluluk ta bu yönetimlerin Devlet denetimi altında bulundurulmasıdır. Belediye yönetimlerine verilen yetkilerin sınırları genişletildiği oranda bu yönetimler üzerindeki Devlet denetimi de arttırılmış olursa belde yönetimlerinde ve sonuç olarak Devlet yönetimlerinde anarşiye meydan bırakılmamış olur.(Aytaç, 1990: 91).”

Bu alıntı kanundaki düzenlemenin demokratikleşme adına enerjik bir hareket olmadığını, aksine âdem-i merkeziyetçiliğin, yerel yönetimlerin kontrolünü kaybetme korkusu çok büyük olduğundan, kesinlikle zorunlu olarak görülmesinin bir sonucu olduğunu örneklendirmektedir. Âdem-i merkeziyetçiliğe otuz yıl sonra 1961 Anayasası ile devam edildi fakat bu değişiklik sözden ileriye gitmedi çünkü yasa hiçbir zaman milli kanuna taşınmadı (Bayraktar, 2007: 27). Sadece belediye başkanının seçilme usulü değişikliğe uğradı: Önceden sadece belediye meclis üyeleri arasından seçilebilirken ve merkezi hükümetin onayı gerekirken, 1963’ten itibaren belediye başkanları doğrudan vatandaşlar tarafından seçilmeye başlandı (Bayraktar, 2007: 27; Açıkel ve Balcı, 2009: 92, 96, 99).[12]

Yerel demokrasiyi güçlendirmeye yönelik değişiklik, tamamen yeni sosyal koşulların oluşmasına neden olan ve politikacıları reaksiyon vermeye zorlayan ülke içindeki büyük göçlerin sonucuydu (Erder ve İncioğlu, 2008: 8-10; Şengül, 2005: 81-82).[13] Bu kontrol dışı şehirleşmenin en görünür dışavurumu gecekondu mahallelerinin ortaya çıkmasıydı.[14] Başlangıçta siyasiler şehirlerdeki bu alt sınıfı görmezden geldiyse de, çok geçmeden gayrimenkul haklarının tanınacağı veya su, gaz ve elektriğe kavuşacakları sözleri verilerek bu büyük seçmen kitlesine yanaşıldı. 1973’teki yerel seçimleri kazandıktan sonra (özellikle İstanbul, Ankara ve İzmir gibi büyükşehirlerde) o zamanlar solcu bir program izleyen CHP (Cumhuriyet Halk Partisi) şehir göçmenlerinin ihtiyaçlarını karşılamaya başladı (Şengül, 2005: 84). Bu belediyeler yapısal, kamu konutları ve taşımaya yönelik kentsel problemleri çözme adına merkezi hükümetten yetkilerde düzenlemeye gitmesini istedi. Çok geçmeden bu durum “Yeni Belediyecilik Anlayışı / Toplumcu Belediyecilik” hareketinin doğuşunu beraberinde getirdi. Bu belediyeler ekmek gibi ürünlerin üretim ve satışını düzenleyip, arz ve talebi hesaplayarak düşük ve sabit fiyat garantisi oluşturdular (Finkel ve Sirman, 1990: 191).[15] Ne var ki bunun gibi belediyeciliği yeniden yorumlama gayretleri 1980 askeri darbesiyle birden bire sonlanmış oldu.

Neo-Liberal Yönelim Sonucu Gelen Büyük Çaplı Değişim

Sadece birkaç yıl sonra büyükşehir belediyelerinin kurulmasıyla Türkiye eşi görülmemiş bir şekilde, dalgalar halinde gücün merkezden dağıtıldığını tecrübe etti.[16] Bu değişiklik 1982 Anayasası’nın bir gerekliliğiydi ve 1984’teki 3030 sayılı kanun ile daha ayrıntılı tanımlanarak yürürlüğe girdi. Büyükşehir belediyelerinin oluşturulması belediyelerin tek başlarına çözemedikleri kentsel sorunları çözmek ve 1970’li yıllarda liberal bir dönem geçiren ve hükümetten uzaklaşan şehirlerdeki belediyeleri kamusal kuruluşlara yeniden bağlamak amacı güdüyordu (Heper 1987: 1-3; Marcou, 2006: 25).

Diğer bazı ülkelerde olduğu gibi 80’li yıllar Türkiye’de de neo-liberalizmin dorukta olduğu zamanlardı. Kamu harcamaları kısılmış ve yerel yönetimler daha bağımsız ve verimli çalışmaya yönlendirilmişti. Özel sektördeki yönetim ve idare işlemlerini taklit edip kamuya uyarlamak sihirli bir çözüm olarak görülüyordu. Diğer bir önlem de kamu mallarının ve bazı belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ve özel şirketlerle daha yakın bir işbirliği sağlanmasıydı (Buğra, 2003; Kutlu, 2007: 263-264). Bu amaçla kamu hizmetleri özelleştirildi ve kamu girişimleri kuruldu (Bayraktar, 2007: 38).[17] 3030 sayılı kanun belediyelerin gelişmesi adına önemli bir dönüm noktasıydı çünkü bu kanunla birlikte tam da şehirlerin kentsel altyapı ve inşaat yönlerinin yatırımcıların ilgisini çekmeye başladığı bir zamanda, büyükşehir belediyeleri ekonomik güce sahip etkili aktörler olarak ortaya çıktılar. Bu yasayla birlikte büyükşehir belediyeleri kentsel gelişimle ilgili çok geniş yetkiler kazandı, bunlardan en önemlisi de yatırım planlarının geliştirilmesi ve hayata geçirilmesi oldu. Kentsel hizmetleri yerine getirmek değil, kentsel gelişme ve büyüme birçok belediye başkanının asıl hedefi haline geldi ve başarılarının göstergesi olarak görülmeye başlandı. Burada bu tür bir değişimin Türkiye’ye özel olmadığı, liberalizmin bir yan etkisi olarak birçok ülkede kentsel büyümenin gerçekleştiği belirtilmelidir (Logan ve Molotch, 1987).

Dahası, belediye başkanlığı rolü idarecilikten işletmeciliğe döndü. Belediye başkanının yerel ekonomi ve iç güç üzerinde artan etkisi şehir meclisindeki gücünü de artırdı. İçteki dinamiklere bağlı olarak belediye başkanı şehir meclisi ve belediye meclisinin kararlarını denetleme ve yeniden gözden geçirilmek üzere geri çevirme hakkını kazandı (meclisler sadece 2/3 oy çokluğunda kararlarını koruyabilirler). Belediye meclisi büyükşehir belediye başkanı tarafından yönetilmekte ve ilçe belediye başkanları ve ilçe belediye meclisi üyelerinin 1/5’inden oluşmaktadır (Bayraktar, 2007: 44, 49-50). Büyükşehir belediye başkanı meclis toplantılarının konularını belirleme, toplantıyı yönetme ve ilden ilçeye veya ilçeden ile görev transferinde bulunma hakkına sahiptir. 3030 sayılı kanunun kesin olarak belediye birimlerini güçlendirdiği söylenemez fakat bu kanun büyükşehir belediyesi başkanı tarafından temsil edilen yeni hegemonyacı merkezler oluşturmuştur.

Kontrolsüz kentsel büyüme, arsa kullanım planlarındaki radikal değişiklikler, belediye başkanları ve şehir planlamacıları arasındaki yozlaşmış ilişkiler gibi günümüzde eleştirilen ve AKP zamanında bulaşıcı olarak görülen birçok gelişme aslında 1980’lerde başladı. Ek olarak, şehirlerin rolü değişmeye başladı: sadece İstanbul gibi ‘global şehirler’ (Sassen, 1991) değil aynı zamanda daha küçük şehirler de marka şehir olup yatırımcı, turist ve yaratıcı beyinlerin ilgisini çekme yolunda baskı altına girdiler. Şehir hayatının bu şekilde ekonomikleşmesi ve buna ek olarak tarımsal dönüşümler, Kürt bölgesindeki şiddetli çatışma ve işsizliğin yükselmesi artan sosyal farklılıklara kapı açtı ve bu farklılıklar genelde (özellikle darbe nedeniyle birçok solcu dayanışma grubunun ortadan kalkmasının ardından) İslamcı refah kuruluş ve dernekleri tarafından kullanıldı (Tuğal, 2009). Bunlar İslamcı Refah Partisi’nin (RP) omurgasını ve Türkiye’de muhafazakâr belediyeciliğin başlangıcını oluşturdu.

AKP’nin Yerel Siyasetteki Kökeni

90’lı yıllar AKP’nin seleflerinden olan RP için belediyelerde başarılı yıllardı. Sadece şu an Türkiye’nin Başbakanı olan ve 1994-1998 yılları arasında İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı yapmış olan Recep Tayyip Erdoğan değil, aynı zamanda diğer üst düzey parti üyeleri de siyasi kariyerlerine Refah Partisi’nde başlamışlardı. Erdoğan belediye başkanlığı zamanında uzmanlıklarına güvendiği Mehmet Ali Şahin, Binali Yıldırım ve Erdoğan Bayraktar gibi eski yol arkadaşlarına başbakanlığı süresince de güvenmeye devam etti (Açıkel and Balcı, 2009: 109).[18] Burada CHP politikacıları tarafından zaman zaman uygunsuz olarak tanımladığı AKP siyasilerinin belediyeciliğe yönelik güçlü şartlanmışlıkları, onları özel bir siyasi tarza, pragmatist bürokratlar olmaya yönlendirmiştir. Açıkel ve Balcı’nın tartıştığı üzere Erdoğan başbakan olduktan sonra bile belediye başkanı gibi hareket etmeye devam etmiştir:

“Erdoğan da daha önceki büyükşehir belediye başkanları gibi, “Türkiye’yi inşaat alanına çevirme”  ve “global olarak yükselen bir serbest ticaret bölgesi yapma” söylemlerini sahiplendi. Ama başbakan olarak gecekonduları nezihleştirme projeleri, orta ve alt sınıflar için toplu konut projeleri, şehirlerarası duble yollar yapma ve şehir içi ve dışındaki demiryollarının yenilenmesi gibi yapısal yatırımlar ile suya ihtiyacı olan belediyelerin sorunlarını hızlıca çözmek gibi projeler geliştirdi. […] Sadece bu örnekler bile Erdoğan’ın yönetim şeklini belediye başkanlığı tecrübesini kullanarak nasıl inşa ettiğini ve yapısal ve sosyal problemlerin ülke geneline uyarlanabileceği İstanbul’u Türkiye’nin küçük bir modeli olarak gördüğünü ortaya koymaktadır(Açıkel ve Balcı, 2009: 92, 96).[19]

Bu değerlendirme birçok AKP’li yerel kadro tarafından paylaşılmakta ve tekraren CHP belediyelerine yönelik ‘mesai saatinin bitmesini bekleyen bürokratlar’ tarafından yönetildiği ve AKP belediyelerinde görülen kendini adamışlık ve (ekonomik) ruhtan yoksun olduğu şeklinde eleştirilerde bulunulmaktadır.[20]

Ancak ilk defa 1994 yerel seçimleriyle gücü elde eden RP’nin ‘adil düzen’ adlı manifestosu günümüzdeki AKP’nin belediyecilik anlayışını şekillendirmiştir.[21] RP’nin belediye seçimlerinde büyük başarı elde etmesine rağmen herhangi bir özel belediye programı geliştirmemesi şaşırtıcı bir durumdur (Massicard, 2009). RP’nin yerel siyasete yönelik asıl mirası belediye tarafından düzenlenen neo-liberal milli görüş ile özel refah programları arasındaki dengede görülebilir. Fakat RP’nin sürekli kapanma tehlikesi ile karşı karşıya kalması nedeniyle parti gücün merkezden dağıtılmasına yönelik daha genel bir tutum savunmuştur. Siyasi merkez, kendisinin siyaset ve toplum üzerindeki etkisinin RP’nin başarısı karşısında tehlikeye girdiğini görmüş ve bu durum 1997’deki post-modern darbe ve 1998’de partinin Anayasa Mahkemesi tarafından kapatılmasıyla son bulmuştur. Parti kapatma RP üyeleri için yeni bir durum değildi, üyelerin birçoğu 1971’de kapatılan Milli Nizam Partisi ve 1980’de kapatılan Milli Selamet Partisi’nin üyeleriydiler. Bu tür olumsuz tecrübelerin sonucunda, RP merkezdeki üst düzey yetkililere karşı (mahkemeler ve bürokrasideki) derin bir kuşku içindeydi ve siyasi gücün daha fazla dağıtılmasını savundu (Joppien, 2011: 71-75). Bu tür deneyimlerin ışığında AKP de, özellikle ilk yıllarında, daha az merkezi ve daha güçlü yerel yönetimi tercih etti.[22]

Ancak AKP’nin adem-i merkeziyetçiliğe yönelik girişimleri sadece bürokrasi, adalet ve ordu içindeki ‘seküler güçlere’ duyulan güvensizliğin sonucu olarak görülmemelidir. Bu girişimler aynı zamanda ülkenin Avrupa Birliği’ne katılmaya yönelik çabalarıyla da alakalıdır.[23] Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı15 Ekim 1985’te kabul edildi.[24] Bu tüzük katılımcı ülkelerin kendi toplululuklarının siyasi, idari ve finansal bağımsızlıklarını güvence altına almasını zorunlu kıldı. Sözleşme bağımsız bir yerel yönetim modeli sunmamakta fakat demokratik yerel yönetim sistemi için sahip olunması gereken temel prensipleri göstermektedir. Bunun sonucunda birbirinden çok farklı yerel yönetim sistemleri bu kanuna uygunluk gösterebilir. Sözleşmenin amacı Avrupa ülkelerinde yerel kamusal yönetim ve yerel siyasete katılım yollarını koruma adına bağlayıcı standartlar getirmektir. Bu bağlamda Çerçeve Anlaşması ve ek iki protokol de öneme sahiptir. Potansiyel AB aday ülkeleri için bu düzenlemelere uymak kabul edilmek için şarttır. Türkiye bu tüzüğü9 Aralık 1992’de önemli şartlar koyarak kabul etti. Türkiye aynı zamanda Yerel Yönetimler Arasında Sınırsal İşbirliğine yönelik çerçeve antlaşmayı da 11 Temmuz 2001’de kabul etti fakat ilk (yerel yönetimlerin sınırlar arası birimleri) ve ikinci (bölgeler arası işbirliğikomşular dışındaki yerel yönetimlerle olan işbirliği vs.) protokolü kabul etmedi.[25]

Yasal çatı içinde referans olması açısından, bu tüzük yeni AB üyeleri ve Türkiye’deki yerel yönetimlerle alakalı yeni yasaları etkiliyordu. AKP 2002’de Türkiye’nin AB’ye uyumunu hızlandırması amaçlanan Acil Eylem Planı’na belediye kanununda reform yapma amacını da ekledi. 2004 yılında meclis, belediye kanunundaki reformu kabul etti fakat bu reform o zamanki Cumhurbaşkanı ve sıkı bir Kemalist olan Ahmet Necdet Sezer tarafından veto edildi. Özellikle Türkiye’deki Kemalist ve aşırı milliyetçi gruplar AKP’nin belediyeleri reform etmesine karşı çıktılar çünkü bu düzenleme anayasanın kuruluş maddelerinden olan ülkenin bölünmezliğine karşı bir tehdit olarak algılandı.[26] AB’nin yerel yönetimlerin siyasi ve finansal bağımsızlıklarını sağlamaya yönelik istekleri – özellikle Kürt Sorunu düşünüldüğünde- sorunlu olarak görüldü. Reformun kabul edilmesi siyasi gücün dağıtılmasıyla ilgili birkaç maddenin çıkarılması ve yasanın asıl olarak idari konularla sınırlı kalmasıyla 2005 Temmuz ayında gerçekleşti.[27]

2004 ve 2005’teki Ana Reform Paketleri

2004 ve 2005 yıllarındaki yasal reformlar Türkiye’de siyasi gücün merkezden dağıtılması adına ilk esaslı hareketti. Reformun ana elementleri 5216 sayılı kanun (büyükşehir belediyeleri üzerine Temmuz 2004’te) ve 5393 sayılı kanundu (belediyeler üzerine Temmuz 2005’te).[28] İki reformun da belediye birimlerinin finansal bağımsızlığını sağladığı düşünüldüğü için bu reformlara yönelik olumlu bir tutum vardı (yasa 5216 25. Madde, yasa 5393 62. madde). Hükümetin temsilcisi olan valinin bütçeyi onayladığı önceki uygulama bu reformlarla yürürlükten kaldırıldı (Parlak, Sobacı ve Ökmen, 2008: 44). Diğer yandan bu durum belediyelerin yanlış uygulamalarının, proje ihalelerinin belediye tarafından yapılması ve bunların maddi kısmını inceleyen üst devlet biriminin kaldırılması nedeniyle, daha az kontrol edilebileceği manasına geliyordu.[29] Üstelik, önceki uygulama olan belediye görevlerinin sabit listelerle yürütülmesinden vazgeçilip belediyelerin değişen ekonomik veya sosyal durumlara karşı kısa zamanda reaksiyon gösterebileceği esnek liste sistemine geçildi.[30] Pratikte bu durum şehirlerin ekonomik güçlerinin artmasına ve hükümetten daha bağımsız bir hale gelmelerine imkan tanıdı. Dahası, büyükşehir belediyeleri 5216 sayılı kanunun 21. maddesiyle birlikte işe alma kararlarında çok geniş ve esnek yetkilere kavuştu. Önceki uygulamada belediye birimlerinin kaldırılması, kurulması veya birleştirilmesinde İçişleri Bakanı’nın onayı bir önkoşul iken artık belediye meclisleri bu işlemleri kendileri yürütebilmeye başladı.[31]

Hem belediyeler hem de büyükşehir belediyeleri artık kısa zamanda özel projelerde ve uzman alımında sözleşmeli çalışanlar istihdam edebilmeye başladı. Bu yolla, uzman eksikliği önlenmiş oldu. Ancak bu yeni düzenleme aynı zamanda çalışanların belediye başkanına siyasi olarak yüksek bir seviyede bağımlı olmasıyla sonuçlandı. Uzmanlar ve memurlar gelecekte işlerini kaybetmemek adına belediye başkanına karşı çıkmama eğilimindeydiler. Yapısal değişiklikler söz konusu olduğunda ise belediye meclisi, merkezi hükümet birimleri karşısında güçlendirildi.[32] Bu değişiklik de doğal olarak belediye meclisinin üzerinde etkili olan belediye başkanını güçlendirmiş oldu. Ek olarak, yeni belediye başkanlarının görevlerinin büyük bir kısmı yatırım planları, arazi kullanım değişiklikleri ve kiraların geliştirilmesine yönelik güçlü ekonomik katılım gerektiren görevler olduğundan bu onların önemini artırdı. Yatırımlar, özelleştirme, ihale düzenleme ve kamu ile özel şirketler arasındaki işbirliği alanlarında kamusal ve özel ilginin artan bağımsızlığı, belediye başkanının sadece siyasi kararlarıyla vatandaşlara hizmet eden değil, aynı zamanda yatırımcıların çıkarlarını da gözeten bir ‘moderatör’ olmasına sebep oldu (Bayraktar, 2007: 13; Açıkel ve Balcı, 2009: 94).[33] Daha önce açıklandığı gibi, bu gelişme AKP‘den önce, 1980’lerde büyükşehir belediyelerinin kurulmasıyla başlamıştı. Ama AKP tarafından 2004 ve 2005’te yapılan yasal reformların belediyeciliği ekonomik yöne ittiğini söylemek akla yatkın görünmektedir.

Bununla birlikte 5393 sayılı kanunla ülke içinde ve dışında kredi almakla yetkilendirilen büyükşehir belediyeleri kentlerde yatırımcı olarak hareket etmeye başladılar (Açıkel ve Balcı, 2009: 106). Belediyeler özel şirketler veya belediye iktisadi teşekkülleri yoluyla hizmet sunabilmeye başladılar. Bu şirketler, belediye ile olan ilişkileri nedeniyle belediye başkanı tarafından önerilen kişilere iş verme zorunluluğu hissetmekte ve bu nedenle bu şirketlerde ‘çalışmak için yer ayarlanabilecek’ bir ortam oluşmuştu. Bu yasal durum yeni iltimas yolları açmıştır çünkü geleneksel yollar (partiyi destekleyenlere belediyede iş verilmesi gibi) IMF ve Dünya Bankası tarafından Türkiye’ye uygulanan artırılmış düzenlemeler sonucunda çok daha zor bir hale gelmiştir. 2002’den bu yana çoğu kamusal ihaleyi bağımsız Kamu İhale Kurumu izlemektedir. Aynı zamanda 1999’da Kamu Personeli Seçme Sınavı’nın (KPSS) gelmesiyle kamuda iş verme bir iltimas yolu olmaktan çıkmıştır.

Yukarıda açıklanan faktörler sonucunda, son yıllarda belediye başkanlarının popülerliği önemli bir şekilde artmıştır. Başkanlar milli şöhret simgeleri olmuş, siyasi tarzları ve başarıları halk tarafından tartışılır hale gelmiştir. Bununla ilgili büyükşehir belediye başkanları Kadir Topbaş(İstanbul), Melih Gökçek(Ankara) ve Yılmaz Büyükerşen(Eskişehir) ile 2014 yerel seçim adayları Mustafa Sarıgül(CHP İstanbul adayı) ve Mansur Yavaş(CHP Ankara adayı) örnek olarak gösterilebilir. Türkiye’deki yerel yönetim modelinde belediye başkanları ‘ileri gelen, saygın’ kişiler olarak tanımlanabilir.[34] Güney Avrupa’ya has olan bu sistem güçlü yerel liderlerin zayıf belediye yetkilerini hükümete bağımlı olarak yerine getirmesidir. Ama, Türkiye’de son on yılda bu durumda radikal değişiklikler görülmüştür: günümüzün belediye başkanları güçlendirilmiş yerel bağlamda güçlü siyasi aktörlerdir. Bu değişmiş rol aynı zamanda merkezi hükümetle ve belediye yönetiminin değişik seviyeleri arasındaki ilişkileri etkileyerek geleneksel hiyerarşik yapının çözülmesine katkıda bulunmaktadır. Belediye başkanlarının her yerde hazır bulunan figürler olarak ortaya çıkmaları ve başkanın çevresindeki dış danışmanlar gibi insanların varlığı meclis ve encümen gibi belediye organlarıyla parti hiyerarşisi içindeki görevlerin (yerel parti başkanı gibi) etkisini zayıflatmıştır. Bu yolla, nüfuz ve himaye söz konusu olduğunda Türkiye’de siyasi gücü temsil eden iki makam vardır: yerel olarak belediye başkanı ve ülke genelinde de parti yönetimi. Siyasi güç belediye başkanı ve belediye meclisinin güçlendirilmesiyle dağıtılmış olsa da, fiilen güç ülkeyi yöneten partinin merkez teşkilatının elindedir. Türkiye’deki partiler sadece güçlü liderlerle değil aynı zamanda parti içi demokrasi yoksunluğu ile karakterize edildiği için en azından büyükşehir belediyesi veya belediyenin ihtiyacının karşılandığı yerlerde yukarıdaki durum geçerlidir (Joppien, 2014).

Âdem-i merkeziyetçilik ile ilgili siyaset bilimi literatüründeki ortak görüşü eleştirmek adına konuşmak gerekirse, modern Türkiye’de âdem-i merkeziyetçilik tecrübesi, katılım ve değişik görüşlerin artması ya da siyasi süreçlerde daha fazla şeffaflık oluşması manasına gelmemektedir. Aksine, merkezi hükümetin en azından kazandığı belediyelerdeki yerel yönetimleri etkisi altına alması çok daha kolaylaşmıştır. Bunu elde etmenin yolu da siyasi gücü az sayıda insan ve belediye başkanı arasında dağıtmaktır.

AKP’nin reformların en azından bir kısmını Kürt Sorunu ’nu çözmek adına yapıp yapmadığı akıllara gelen bir diğer sorudur. Bazı Kürt aktivistler Türkiye içinde özerk bir Kürt bölgesi kurmayı amaçlarken, diğerleri de bağımsız bir Kürt devleti hedeflemektedirler. Önceden bahsedildiği üzere Türk Anayasası federal bir sisteme izin vermemektedir. Genel bir âdem-i merkeziyetçilik, yukarıda bahsedilen nedenlerin (AB üyelik süreci, güçlü devleti istememe, ekonomik düşünceler) dışında Kürt Sorunu’na resmi olarak değinmeden bu sorunu kısmen çözme fikrinden etkilenmiş olabilir.

Gücün Yeniden Merkezde Toplanması mı?

6360 sayılı kanunla birlikte Türkiye’de büyükşehir sayısı 16’dan 30’a çıktı (Kasım 2012).[35] İllerde de il özel idareleri kaldırılarak belediyeler güçlendirilmiş oldu. Yine de 6360 sayılı kanun Yatırım İzleme ve Düzenleme Birimleri’nin valinin tasarrufu altında kurulacağının habercisiydi. 2012’de Avrupa Birliği Bakanlığı tarafından hazırlanan İlerleme Raporu bu birimlerin görevlerini şu şekilde özetlemektedir:

“Kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetlerini verimli bir şekilde izlemek, düzenlemek ve destek sağlamak. Acil durum çağrıları ile felaket ve acil durum yardım hizmetlerini yürütmek. İlin kamuoyu nezdindeki olumlu görünümünü sağlamak, gerektiğinde merkezi hükümet tarafından ilde yapılacak yatırımları düzenlemek. Temsil, seremoni, ödüllendirme ve protokol hizmetlerini sağlayıp ildeki kamu kurum ve kuruluşlarını yönlendirmek ve teftiş etmek (AB Bakanlığı tarafından 2012’de hazırlanan ilerleme raporu: 23-24).”

Büyükşehir belediyelerinin illerindeki toplam vergi gelirleri içindeki payı, görevlerinin artması ve sorumlu oldukları alanın genişlemesi sonucunda %5’ten %6’ya çıktı. İl Özel İdareleri’nin kaldırılması Başbakan Erdoğan’ın daha önceden kafasında olan bir fikirdi. Daha 1995 yılında İstanbul Büyükşehir Başkanı iken büyükşehir belediye sınırlarının il sınırına genişletilmesi gerektiğini söylemiş ve 2003’teki yasal reformlarla bu düşüncesini gerçekleştirmeye çalışmış fakat başarısız olmuştu (Arıkboğa, 2013: 66).

Ayrıca bu 30 ildeki köy yönetimleri kaldırılarak büyükşehir belediyelerinin sınırları içindeki 16.000’den fazla köy mahalleye dönüştürüldü. Bununla birlikte 30 büyükşehrin sınırları dışında kalan nüfusu 2.000’nin altındaki belediyeler belediye olmaktan çıkartılıp köy seviyesine indirildi.

Hem savunanların hem de eleştirenlerin kabul ettiği üzere 6360 sayılı kanunla birlikte büyükşehir belediyeleri daha fazla sorumluluk kazanmıştır; ancak iki tarafın bu reform hakkındaki yorumları ve bu reformun gücü yeniden merkezde toplayıp toplamadığı konusundaki düşünceleri farklılık göstermektedir (Arıkboğa, 2013: 71-72. Hükümet yeni yasanın yerel siyaseti daha etkili hale getireceğini ve hizmet kalitesini artıracağını savundu. Aynı zamanda gücün yeniden merkezde toplanması bu hizmetlerin maliyetini düşürecekti. Şehir planlamacılığı ve idaresi en iyi şekle getirilecek bu yolla da vatandaşlara daha yakın konumlandırılıp iyi yönetimi, yolsuzluğun engellenmesini ve katılımı sağlayacaktı. AB Bakanlığı tarafından  Aralık 2013’te hazırlanan İlerleme Raporu yasal reformları şu şekilde değerlendirmektedir:

“Büyükşehir sınırları, kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürümesini garanti altına alarak yerel seviyedeki demokrasiyi genişletme amacıyla yeniden düzenlendi. Bu kapsamda büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları ilin idari sınırlarını kapsayacak şekilde genişletildi ve bu belediyelerin maddi kaynakları artırıldı. Dahası, il özel idareleri kaldırılarak bunların yerel hizmetlerle alakalı görevleri belediyelere aktarıldı. Üstelik büyükşehir belediyelerine sahip 11 ilde bu yasa kapsamında köyler ve küçük kasabalar mahallelere dönüştürüldü. Bu iyileştirmeler yoluyla yerel yönetimde etkili bir yapı ve genişletilmiş bir yerel demokrasinin izi sürülmüştür (AB Bakanlığı tarafından hazırlanan İlerleme Raporu, 2013: 16).”   

Eleştiriler büyükşehir belediyelerinin şu anki durumlarında yeni görevleri yerine getirmek için yeterli çalışan ile örgütsel ve finansal kapasiteden yoksun olduklarını iddia ediyor. Türkiye’nin en büyük ili olan ve 41.000 km2’den fazla bir alana sahip olan Konya’da büyükşehir belediyesi merkezden 200 km uzaklıkta olan alanlardan bile sorumlu hale gelmiştir. CHP Eskişehir milletvekili Süheyl Batum bu yeni düzenlemeyi şu şekilde eleştirmektedir: “Hayal edin, Eskişehir’den 150 km uzaklıkta bir mahallede yaşıyorsunuz ve kendi kuyunuzda veya sokakta küçük bir değişiklik yapmak için Eskişehir’e gelip Yılmaz Büyükerşen’den izin almanız gerekiyor.”[36]

Bir diğer eleştiri noktası da belediyelerin tarım ve hayvancılığa yönelik önemli yetkilerden yoksun olacağıdır (Karasu, 2013).

Aynı zamanda köylerin belediyelerin altına girmesiyle bu köylerin ve diğer bölgelerin kendine has özelliklerini kaybedip kaybetmeyeceği merak edilen konulardan biridir. Yerel özellikleri korumak yerine, Türkiye’nin kültürel homojenleşme adına daha fazla çalışmalar yapılacağı öngörülmektedir. Yasanın destekçileri ise belediye başkanının sadece belediyeye değil aynı zamanda ile başkanlık eden güçlendirilmiş yeni pozisyonunun, yerel özerklik ve kendi kendini yönetme yetisini güçlendireceğini savunmaktadırlar. Belediye başkanının 1984’te büyükşehir belediyelerinin getirilmesiyle başlayan ve 5216 sayılı kanunla (Temmuz 2004) devam eden bu güçlendirme çabalarının sağlıksız gelişmeler olduğu eleştirisi yapılabilir. Belediye başkanlarının her yerde hazır bulunan figürler olarak ortaya çıkmaları ve başkanın çevresindeki dış danışmanlar gibi insanların varlığı meclis ve encümen gibi belediye organlarıyla parti hiyerarşisi içindeki görevlilerin (yerel parti başkanı gibi) etkisini zayıflatmıştır. Bu nedenle güçlendirilmiş bir belediye başkanı her zaman daha yüksek veya daha iyi vatandaş katılımı manasına gelmemelidir.

Dahası, 6360 sayılı kanunun, yerel kuruluşların yerel olarak kendini yönetme hakkını da elinden aldığı yönünde eleştiriler yapılmaktadır. Merkezden yönetim yereldeki yerinden yönetime kıyasla daha da güçlendirilecektir. Üstelik, muhaliflerin iddia ettiğine göre bu yasa yerel kuruluşların işbirliğinde değil kapalı kapılar arkasında hazırlanmış ve belediyeciliğin ihtiyaçlarını göz önüne almamıştır.[37] Son olarak, söz konusu yasanın Mart 2014’teki yerel seçimlerde iktidardaki parti olan AKP’yi gözettiği iddia edilmişti. Kırsal kesimdeki nüfusun muhafazakâr eğilimli olması AKP’nin bu kanunla birlikte tüm ilden sorumlu olan Eskişehir ve Antalya gibi daha önce muhalefetin elinde olan büyükşehir belediyelerini kazanması için bir şans kazandığı izlenimini uyandırmıştır (Deveci, 2013). Yine de, Mart 2014 seçim sonuçları karışık sonuçlar göstermiştir. Antalya ve İzmir hala muhalefetteki CHP tarafından yönetilirken Antalya’yı AKP kazanmıştır.

Belediye çalışanları, akademisyenler ve yorumcuların sert eleştirilerine rağmen 6360 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi AKP’nin motivasyonlarıyla ilgili spekülasyon yapmaktan başka yol bırakmamaktadır. Partideki yeniden merkezileşmeye yönelik kaymanın Ankara ve İstanbul gibi şehirlerin inşaata doymasından kaynaklandığını söylemek mantıklı görünmektedir. Kırsal kesimlerin büyükşehir belediyesine katılması kentsel gelişim için yeni pazarların açılmasını sağlamıştır. İl Özel İdareleri’nin Yatırım İzleme ve Düzenleme Birimleriyle değiştirilmesi değişikliğin ardında gerçekten ekonomik çıkarların olduğunu işaret etmiştir. Küresel ekonomik kriz sırasında ekonomiyi ayakta tutmak için iç talep her zamankinden daha büyük bir öneme kavuşmaktadır ve AKP’nin seçim başarısının altında yatan ana neden de istikrarlı bir ekonomik sistem kurmuş olmasıdır (Öniş, 2012). Ayrıca AKP’nin belediyeciliğe yaklaşımı vatandaşların katılımı ve siyasi süreçlerin daha şeffaf olmasından değil hizmetlerin sağlanması fikrinden etkilenmiştir. Türkiye tarafından 2013’te hazırlanan İlerleme Raporu’ndan yaptığımız alıntı “[…]büyükşehir sınırları, kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürümesini garanti altına alarak yerel seviyedeki demokrasiyi genişletme amacıyla yeniden düzenlendi” yukarıdaki değerlendirmenin altını çizmektedir. Alıntının örneklendirdiği üzere vatandaşların katılımı değil memnuniyeti demokratikleşmeyle eşit görülmektedir. Türkiye’nin 2012’de hazırladığı ilerleme raporu ülkenin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uyum sürecine devam ettiğini söylese de, 6360 sayılı kanun gücün merkezden dağıtılması fikrinden geri adım atıldığı şeklinde yorumlanmaktadır. Siyasiler ve vatandaşlar arasında AB hevesinin genel olarak azalması partinin Avrupa’nın yukarıda bahsedilen tüzüğündeki ana prensiplere karşı kayıtsız olmasına neden olmuş olabilir.

Sonuç

Türkiye merkeziyetçi geleneğe sahip ve taşralarına (çevreye) karşı az güven duyan bir ülke olarak karakterize edilmektedir. Sonuç olarak bu durum güçlü yerel yönetimlerin ortaya çıkmasını engellemiştir. 2004 ve 2005’teki tüm belediyeleri kapsayan reformlar bu durumun istisnasıdır. İki yasayla da AKP belediyeleri ve belediye başkanlarını merkezi hükümet karşısında güçlendirmiştir. Aynı zamanda, AKP aktif bir şekilde 1980’lerin neo-liberal yaklaşımını sürdürerek  ülkenin en büyük şehirlerini yoğun ekonomik etkiye sahip güçler olmaları yolunda teşvik etmektedir. Şehirler yeni rolleri olan yatırımcılık, gayrimenkul sahipliği ve hissedarlık sayesinde merkezi hükümetin finansal ödeneğinden oldukça bağımız bir hale gelmiştir. Belediyelerin, özellikle de belediye başkanının rolü idarecilikten işletmecilik ve finansal aktörlüğe kaymıştır ancak bu durum sadece olumlu bir gelişme olarak görülmemelidir. Vatandaşlar öncelikle müşteri olarak görüldüğü için odak noktası onların katılımı değil de memnuniyeti üzerindedir. Gücün merkezden dağıtımı devam etmesine rağmen vatandaşların katılımı ve siyasi süreçlerin şeffaflığı henüz gelişmemiştir. İlk bakışta 2004, 2005 ve 2012 yasal reformları yerel otoriteleri güçlendirmiş görünse de yakın bir analiz sonucunda bu reformların Türk devletinin merkeziyetçi geleneğine uyduğu açığa çıkmaktadır. 6360 sayılı kanunun zaten güçlü olan büyükşehir belediyelerinin vatandaşlara daha yakın olan ve daha hızlı katılım şekillerine izin veren kurumları gözden çıkartarak güçlendirdiği gözlemlenmiştir. Bu nedenle âdem-i merkeziyetçiliğin demokratikleşme ile doğal olarak eşitlenemeyeceğini söylemek makul görünmektedir. Gücün ne şekilde, kime ve neden dağıtıldığı soruları çok daha fazla önem taşır. Son olarak Türkiye’deki âdem-i merkeziyetçiliğin asıl olarak çoğulcu değil ekonomik amaçlara hizmet ettiği ve özel sektör yönelimiyle desteklendiği söylenebilir.

Charlotte Joppien, Doktora Adayı, Macquarie Üniversitesi, Sidney and Misafir Akademisyen, Orient Institut

Makaleyi şu şekilde referans vererek kullanabilirsiniz:

Joppien C. (Eylül, 2014),  “`Sivil Katılım` mı `Müşteri Memnuniyeti` mi? Osmanlı İmparatorluğu’ndan günümüze Merkezileşme, Adem-i Merkeziyetçilik ve Yeniden Merkezileşme Dalgaları”, Cilt III, Sayı 9, s.55-75, Türkiye Politika ve Araştırma Merkezi (ResearchTurkey), Londra: Research Turkey (http://researchturkey.org/?p=6917&lang=tr)

Kaynakça

Açikel, Fethi ve Balcı, Sarp (2009) “Mayors as New Political Oligarchs/Magnets in Turkey. Patterns of Transition from Local Politics to National Politics and Vice Versa”, in Jean-Benoit Pilet, Pascal Delwit, Kristof Styvers, Herwig Reynaert (ed.), Local Political Leadership in Europe – Town Chief, City Boss or Loco President, Brügge, 91-114.

Arıkboğa, Erbay (2013) “Geçmişten Geleceğe Büyükşehir Belediye Modeli”, Yerel Politikalar, Vol. 3, 48-96.

Aytaç, Fethi (1990) “Belediye kanunu`nun oluşumu, uygulanması ve değişiklikler”, in Ankara Büyükşehir Belediyesi Metropol İmar A.S. (ed.), Türk belediyeciliğinde 60 yıl bildiri metinleri, Ankara, 86-106.

Bayraktar, Ulaş (2007a) “Turkish Municipalities: Reconsidering Local Democracy beyond Administrative Autonomy”, European Journal of Turkish Studies, http://ejts.revues.org/index1103.html, Erişim: 02.04.2012.

Bayraktar, Ulaş (2007b) „The Matrix of Citizen Participation. Leaders, Civil Society and Coalitions in Turkish Cities“, CINEFOGO Working Papers, Working Paper No. 3.

Buğra, Ayşe (2003) “The place of the Economy in Turkish Society”, The South Atlantic Quarterly, Vol. 102, 453-470.

Çelik, Zeynep (1986) The Remaking of Istanbul. Portrait of an Ottoman City in the Nineteenth Century, Seattle.

Deveci, Hıfzı (2013) “New Pursuits in Turkish Local Government”’ Vol. I, Issue 12, 34-40, Centre for Policy Analysis and Research on Turkey (Research Turkey), (http://researchturkey.org/?p=2804, Erişim: 30.12.2013).

Erder, Sema ve İncioğlu, Nihal (2008) Türkiye’de Yerel Politikanın Yükselişi. Istanbul Büyükşehir Belediyesi Örneği, 1984-2004.Istanbul.

Finkel, Andrew (1990) “Municipal Politics and the State in Contemporary Turkey”, in Andrew Finkel, Nükhet Sirman (ed.), Turkish State, Turkish Society, London/New York, 185-217.

Göymen, Korel (2006) Dynamics of Local Government in Turkey: Demise of the bureaucratic Ruling Tradition?,(http://research.sabanciuniv.edu/8872/, Erişim: 02.04.2014).

Heper, Metin (1991) “Local Government in Turkey. With Special Reference to Metropolitan Municipalities”, in Joachim Jens Hesse (ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Analyses of Twenty Western Industrialised Countries, Baden-Baden, 579-600.

Heper, Metin (1987) Democracy and Local Government, Beverley.

Joppien, Charlotte (2014) “Ohne Lider geht hier nichts”, in Klaus Kreiser, Raoul Motika, Udo Steinbach, Charlotte Joppien and Ludwig Schulz (ed.), Junge Perspektiven der Türkeiforschung in Deutschland, Vol. 1, Wiesbaden, 117-132.

Joppien, Charlotte (2011) Die türkische Adalet ve Kalkinma Partisi (AKP). Eine Untersuchung des Programms `Muhafazakar Demokrasi`, Berlin.

Karasu, Mithat Arman (2013)“6360 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve Olasi Etkileri  – Şanlıurfa Örneği”,Gazi University Journal of Economics and Administrative Sciences, Vol. 15 Issue 1, 123-139.

Kutlu, Önder (2007) “Local Government Tradition and Its Cultural, Social, and Political Bases. The Konya Model”, Critique, Vol. 16, Issue 3, 255-271.

Lafi, Nora (2003) “From Europe to Tripoli in Barbary, via Istanbul. Municipal Reforms in an Outpost of the Ottoman Empire Around 1870” in Joe Nasr, Mercedes Volait (ed.), Urbanism: Imported or Exported?, New York, 187–205.

Logan, John R. ve Harvey L. Molotch (1987) Urban Fortunes. The Political Economy of Place, Berkeley.

Marcou, Gérard (2006) Local Administration Reform in Turkey. A Legal Appraisal Based on European Principles and Standards, Paris.

Mardin, Şerif (1973) “Centre-Periphery Relations. A Key to Turkish Politics?”, Daedalus, Vol. 102, Issue 1, 169-190.

Massicard, Élise (2009) “L`islamisme turc à l`épreuve du pouvoir municipal. Production d`espaces, pratiques de gouvernement et gestion des sociétés locales”, Critique Internationale, Vol. 42, Issue 1, 21-38.

Massicard, Élise ve Bayraktar,  Ulaş (2009) “La Décentralisation en Turquie”, Etude FASOPO/Agence française de développement actualisée pour publication, (http://www.ffem.net/jahia/webdav/site/afd/shared/PORTAILS/PAYS/TURQUIE/Fiches%20projets/FASOPO%20-%20rapport%20final%20(FR).pdf, Erişim : 20.04.2014).

Massicard, Élise (2008) “Régionalisme impossible, régionalisation improbable. La gestion territoriale en Turquie à l´heure du rapprochement avec l`Union Européenne”, Revue d`études comparatives Est-Quest, Vol. 39, No. 3, 171-203.

Öniş, Ziya (2012) “The Triumph of Conservative Globalism: The Political Economy of the AKP Era”, Turkish Studies, Vol. 13, No. 2, 2012.

Parlak, Bekir ve Sobacı, M. Zahid and Ökmen, Mustafa (2008) „The Evaluation of Restructured Local Governments in Turkey within the Context of the European Charter on Local Self-Government“, Ankara Law Review, Vol. 5, Issue 1, 23-52.

Pilet, Jean-Benoit ve Delwit, Pascal; Styvers, Kristof; Reynaert, Herwig (2009) “The Quasi-Presidentalisation of Local Political Systems. Causes and Consequences”, in Pilet, Delwit,  Styvers, Reynaert (ed.), Local Political Leadership in Europe – Town Chief, City Boss or Loco President, Brügge, 397-406.

Sahara, Tetsuya (2011) “The Ottoman Council and the Beginning of the Modernisation of Urban Space in the Balkans” in Freitag, Ulrike (ed.), The City in the Ottoman Empire, London/New York, 26–50.

Sassen, Saskia (1991) The Global City: New York, London, Tokyo, Princeton.

Sengül, Tarik H. (2005) „Über den Urbanisierungsprozess in der Türkei“, in Orhan Esen, Stephan Lanz (ed.), Self Service City: Istanbul, Berlin, 79-91.

Tuğal, Cihan (2009), Passive Revolution: Absorbing the Islamic Challenge to Capitalism, Stanford.

2012 AB Bakanlığı İlerleme Raporu. Aralık 2012.

2013 AB Bakanlığı İlerleme Raporu. Aralık 2013.

Sonnotlar

[1] 2005’teki yasal reforma kadar 2000 nüfus yeterliydi.

[2] 3030 sayılı kanun, 1984. Bu statü için ön şart en az 750 000 nüfusa sahip olmaktır. Önceden Türkiye’de 16 büyükşehir belediyesi bulunmaktaydı (Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, Mersin, İstanbul, İzmir, Kayseri, Kocaeli, Konya, Sakarya, Samsun)

[3] 6. Aralık 2023. 28489  Sayılı Resmi Gazete.

[4] 442 sayılı kanun, 1924. En az 150 nüfuslu bir yerleşim yeri köy olarak sayılmaktadır.

[5] Karşılaştırma yapıldığında en kötü durumda köyler bulunmaktadır; köylerin finansal gelirleri salma adında köylülerin yaptığı katkılar, kira gelirleri, kredi ve projelerin il tarafından dolaylı olarak finanse edilmesinden oluşur. İller ülke geneli vergi gelirlerinin %1,15’ini alırken aynı zamanda kira, satış ve yatırım, servis ücretleri ve hükümetten borç alarak gelir elde edebilirler. 2012 yılındaki yasa reformuna kadar büyükşehir belediyeleri kendi il sınırları içerisindeki toplam vergi gelirlerinin %5’ini alabilirken bu oran artık %6 olmuştur. Bunun yanında büyükşehir belediyeleri park etme ücretlerinin %30’unu ve at yarışlarından elde edilen verginin %50’sini alabilir, kira, satış ve yatırımlardan da gelir sağlayabilir. Ayrıca ülke içi ve dışı kredilere de başvurabilirler; mülk sahiplerinden site kullanımı ücreti adı altında ekstra ödeme talep edebilirler ve belli başlı hizmetler ve vergilerden de pay alabilirler (kasap vergisi, yangın sigortası vergisi). Bu vergilerin dinamik olmadığı ve 1992 ile 2004 yıllarında düzenlendiği belirtilmelidir. Bunun sonucunda vergi toplama maliyeti toplanan vergilerin getirdiği kazançtan fazladır.

[6] Belediye başkanı ve personel ile röportajdan. Eskişehir, 2013.

[7] İlk belediye Meclis-i Ali-i Tanzimat’ın kararıyla 1854’te kuruldu. Belediye meclisinin büyük çoğunluğunu Fransız, Yunan, Ermeni veya Yahudi azınlıklar oluştururken çok azı Müslüman Türk’tü. Bu komisyon Osmanlı’da reform yapmak amacıyla Avrupa şehir organizasyonuyla ilgili bir rapor hazırlamakla görevlendirildi. Birkaç yıl süren görüşmelerin ardından reformun Osmanlı geneline yayılmadan önce İstanbul’daki sınırlı bir alanda, Beyoğlu ve Galata,  yapılmasına karar verildi. . Lafi, Nora. “From Europe to Tripoli in Barbary, via Istanbul.  Municipal Reforms in an Outpost of the Ottoman Empire Around 1870” in Joe Nasr, Mercedes Volait (ed.), Urbanism: Imported or Exported? (New York 2003) 187–205, 189-190. Tetsuya Sahara, “The Ottoman Council and the Beginning of the Modernisation of Urban Space in the Balkans” in Ulrike Freitag (ed.), The City in the Ottoman Empire (London/New York 2011), 26–50, 30.

[8] Osmanlı İmparatorluğu’nda belediyelerin getirilmesiyle alakalı daha fazla bilgi için bkz. Sahara (2011) 26-50 sayfalarıBulgaristan ve Lafi hakkında (2003) 187-205 sayfaları ,Doğu Akdeniz, özellikle Tripoli hakkında.

[9] Diğer yorumlar arasında ; vergi toplamanın kurumsallaştırılması, Avrupa güçlerinin baskısı ve illerin bölünmesini engellemek amacıyla gücün merkezden dağıtılması bulunuyor.

[10] Türk sosyolog Şeref Mardin merkez tabirini devleti tanımlamak için çevre (taşra) tabirini de kırsalı tanımlamak için kullanıyor.

[11] İller Türkiye’de 1913’ten beri varlığını sürdürüyor fakat herhangi bir kanunla oluşmadılar.

[12] 307 sayılı kanun, 1963. Bu reformdan önce belediye başkanını belediye meclisi seçiyordu.

[13] Türkiye’de kırsal göç Marshall Planı’nın yardımıyla 1950’lerde Menderes liderliğinde tarımın modernize edilmesiyle başladı. Bu durum nüfus fazlası ile taşraların merkeze daha fazla bağlanmasını ve dolayısıyla Türkiye içerisinde daha büyük şehirlerin büyük göçler almasını beraberinde getirdi.

[14] Gecekondu tabiri bir gecede illegal olarak inşa edilen evler için kullanılır.

[15] Yeni belediyeciliğin en aşırı formu ‘kurtarılmış bölgelerin’ deklare edilmesiydi. Bu bölgelerde devlet yönetimi yerine o bölge sakinlerinin yönetimi hüküm sürmekteydi. Örnek: Karadeniz sahilindeki Fatsa ilçesi.

[16] Bunlar ilçe belediyeleriyle tamamlanır.

[17] Örnek olarak İSKİ, ASKİ, İGDAŞ, İZULAŞ

[18] Şahin, önce Fatih ilçesinin belediye başkanı, AKP’nin kurucu üyelerinden biri ve 2007-2009 arası Adalet Bakanı idi. Yıldırım, önce İDO’nun başkanı, AKP’nin kurucu üyesi ve bazı kesintilerle birlikte Ulaştırma Bakanı idi. Bayraktar önce İstanbul konut şirketinin başkanı, 2011’den bu yana da TOKİ başkanlığıyla beraber Çevre ve Şehircilik Bakanı idi.

[19] Aynı zamanda bkz. Élise Massicard, “Régionalisme impossible, régionalisation improbable. La gestion territoriale en Turquie à l´heure du rapprochement avec l`Union Européenne”, Revue d`études comparatives Est-Quest 39 (3/2008), 171-203, 187 ff.

[20] Konya, Eskişehir ve Ankara’da parti görevlileriyle yapılan röportajdan. Nisan-Kasım 2011 and Ocak-Aralık 2013

[21] Adil düzen programı refah devletinin kurulması, endüstrileşme ve dinin siyaset ve toplumda sahiplenilmesini içeriyordu Sonuç olarak RP daha adil bir toplumun ortaya çıkacağını savunuyordu.

[22] Liberal sağcı partiler tarafından adem-i merkeziyetçilik girişimlerinin başarısız olduğu eklenmelidir. Bkz. Massicard (2008), 187 ff.

[23] Bkz. Avrupa Birliği Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 1985, Stockholm

[24] Bu tüzükten önce 1953’te Versay’da  ‘Belediye Özgürlüğü Tüzüğü’ (Charta der Gemeindefreiheiten) kabul edilmişti.

[25] Ülkeler tüzüğün hepsine veya bir kısmına uymakta serbesttirler ama kısmi kabullerde bazı sınırlamalar vardır. Örneğin tüm maddeler tek başlarına opsiyoneldir. Ülkeler madde 2’den 11’e kadarki paragraflardan en az 20’sini ve madde 12 içinde de en az 10 tane paragrafı seçmekle yükümlüdürler. Türkiye Madde 2 (yerinden yerel yönetimin anayasal ve hukuki temelleri), Madde 3 paragraf 1 ve 2 (yerinden yerel yönetim konsepti) , Madde 4 paragraf 1,2,3,4 ve 5 (yerel yönetimin kapsamı) , Madde 5 (yerel yönetimin sınınrlarının korunması), Madde 6 paragraf 2 (yerel yönetimin görevlerine uygun idari yapı ve kaynaklar) , Madde 7 paragraf 1 ve 2 (yerel düzeyde yerine getirilen sorumluluk koşulları), Madde 8 paragraf 1 ve 2 (yerel yönetimlerin eylemlerinin idari bakımdan kontrol edilmesi), Madde 9 paragraf 1,2,3,5 ve 8 (yerel yönetimlerin mali kaynakları) ile Madde 10 paragraf 1 (yerel yönetimlerin ortaklık hakkı)’i kabul etmiştir (Marcou, 2006: 13-14).

[26] Reformla ilgili farklı tartışmalar için bkz. Korel Göymen, Dynamics of Local Government in Turkey: Demise of the bureaucratic Ruling Tradition?,2006, Erişim: 02.04.2012 ,http://research.sabanciuniv.edu/8872/, 14 ff.

[27] Bu yasayla belediye meclislerinin statüsü bir miktar iyileştirildi. Ayda bir toplanan meclis, yatırım planları geliştirirken belli  şartlar tarafından daha sıkı kontrol edilen belediye başkanını kontrol etmek için daha iyi mekanizmalara sahip oldu. Bayraktar (2007), 68.

[28] İllerle ilgili diğer önemli bir değişiklik de ; Yasa 5302 (22.02.2005)’dir ancak bu çalışmada detaylarıyla ele alınmamıştır.

[29] Milli hesap denetleme mahkemesi finansal bir denetleme yapsa da bu sadece hesabın gerçekliğiyle ilgilidir, yasa veya içeriğe karışmaz. Daha fazla ayrıntı için bkz. Göymen, 2006,18.

[30] Sabit listeler büyükşehir belediyesi seviyesinde hala kullanılmaktadır.Göymen (2006), 45

[31] Kalıcı kadro genel sekreter, değişik departmanlar ve onların yönetimlerinden oluşur.

[32] İki yasanın açıkladığı üzere kararlar önce belediye meclisi tarafından alınır ve belediye başkanına götürülür. Başkan kararı belediye meclisine geri gönderebilir, eğer meclis 2/3 oy oranını sağlayıp kararı yeniden verirse karar kabul edilmiş olur. Belediye başkanı verilen kararın yasalara aykırı olduğunu düşünürse 10 gün içinde idari bir mahkemeye başvurma seçeneği vardır. Belediye meclisinin pozisyonu 5393 sayılı kanunla güçlendirilmiştir.

[33] Belediyenin kararlarını sadece özel işletmeler değil aynı zamanda dini cemaatlerin, kuruluşların veya sivil toplum örgütleri de etkilemeye çalışmaktadır. Bursa ve Mersin’deki süreçlerin detaylı analizi için bkz. Ulaş Bayraktar, 2007 „The Matrix of Citizen Participation. Leaders, Civil Society and Coalitions in Turkish Cities“, CINEFOGO Working Papers, Working Paper No. 3.

[34] Yazıda bahsettiğimiz model Kuzey Avrupa’daki “Primus-inter-pares” modeliyle karşıtlık göstermektedir. Bu model zayıf bir yerel yönetime ve mutabakata dayalı, müşterek bir yönetimden oluşuyor ve merkez yönetime karşı güçlü bir pozisyona sahip oluyor. Jean-Benoit Pilet, Pascal Delwit, Kristof Styvers, Herwig Reynaert, “The Quasi-Presidentalisation of Local Political Systems. Causes and Consequences”, in Pilet, Delwit,  Styvers, Reynaert (ed.), Local Political Leadership in Europe – Town Chief, City Boss or Loco President (Brügge 2009), 397-406.

[35] Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Balıkesir, Bursa, Denizli, Diyarbakır, Erzurum,  Eskişehir, Gaziantep, Hatay, Mersin, İstanbul, İzmir, Kayseri, Kocaeli, Konya, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Ordu, Sakarya, Samsun, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa, Van.

[36] CHP milletvekili Süheyl Batum’la yapılan röportajdan, Eskişehir, 02.09.2013

[37] Konya ve Eskişehir’de belediye başkanı ve çalışanlarla yapılan röportajdan, 2013.

Facebooktwitterlinkedinmail

Yorumlar

Loading Facebook Comments ...

One thought on ““Sivil Katılım” mı “Müşteri Memnuniyeti” mi? Osmanlı İmparatorluğu’ndan Günümüze Merkezileşme, Adem-i Merkeziyetçilik ve Yeniden Merkezileşme Dalgaları

  1. maurizio

    i like this.
    Since Turkey is a rapidly growing urban society (with more than 75% of its citizens live in the city)…….
    following analysis and conclusions
    maurizio
    thanks

Bir Cevap Yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.